Ekki hlutverk Seðlabankans að útdeila réttlæti í samfélaginu

Seðla­banki Íslands telur að fjár­fest­ing­ar­leiðin og rík­is­bréfa­leiðin sem hann stóð fyrir á árunum 2011 til 2015 til að vinna á þeim aflandskrónu­vand­anum og stuðla að afnámi hafta, hafi þjónað til­gangi sínum.

Gjald­eyr­is­út­boðin sem leið­irnar fólu í sér hefðu beinst að vanda sem ekki hafi verið auð­veld­lega leystur með öðrum hætti nema á mjög löngum tíma. Aðgerð­unum hafi vissu­lega fylgt „ýmis nei­kvæð hlið­ar­á­hrif, eins og algengt er um aðgerðir af þessu tagi en þau jákvæðu áhrif sem að var stefnt með aðgerð­unum vega þó þyngra á vog­ar­skál­unum.“

Þetta kemur fram í skýrslu sem Seðla­bank­inn birti síð­degis í dag um þátt gjald­eyr­is­út­boða í lausn greiðslu­jafn­að­ar­vand­ans sem Íslands stóð frammi fyrir eftir hrun síð­degis.

Þar segir enn fremur að rétt sé „að halda því til haga að það voru ekki ein­göngu umdeildir auð­menn sem voru í þeirri stöðu að eiga óskila­skyldan gjald­eyri. Tölu­verður fjöldi Íslend­inga sem áttu fast­eignir erlendis vegna búsetu seldu fast­eignir í tengslum við búferla­flutn­inga til Íslands og tóku þátt í fjár­fest­ing­ar­leið­inni. “

Íslendingar fluttu inn tugi milljarða og fengu virðisaukningu

Í skýrsl­unni er fjallað um hluta þeirrar gagn­rýni sem fjár­fest­ing­ar­leiðin hefur fengið á und­an­förnum árum, en leiðin bauð völdum hópi upp á glugga í gegnum fjár­magns­hafta­vegg­inn sem umlukti íslenskt efna­hags­líf á þessum árum.

Alls fóru fram 21 útboð eftir fjár­­­­­­­fest­ing­­­ar­­­­leið­inni frá því í febr­­­­úar 2012 til febr­­­­úar 2015, þegar síð­­­­asta útboðið fór fram. Allt í allt komu um 1.100 millj­­­­ónir evra til lands­ins á grund­velli útboða fjár­­­­­­­fest­ing­­­­ar­­­­leið­­­­ar­inn­­­­ar, sem sam­svar­aði 206 millj­­örðum króna. Leiðin stóð upp­haf­lega ein­ungis þeim til boða sem áttu 50 þús­und evrur í lausu fé utan Íslands. Þau mörk voru síðar lækkuð í 25 þús­und evrur. Því var það afmark­aður hópur fólks sem hafði aðgang að tölu­verðu lausu fé sem gat nýtt sér leið­ina.

794 inn­­­­­­­lendir aðilar komu með pen­inga inn í íslenskt hag­­­­kerfi í gegnum útboð fjár­­­­­­­fest­ing­­­­ar­­­­leiðar Seðla­­­­banka Íslands. Pen­ingar þeirra námu 35 pró­­­­sent þeirrar fjár­­­­hæðar sem alls komu inn í landið með þess­­­­ari leið, en hún tryggði allt að 20 pró­­­­sent afslátt á eignum sem keyptar voru fyrir pen­ing­anna á Íslandi. Alls fengu þessir aðilar 72 millj­­­­arða króna fyrir þann gjald­eyri sem þeir skiptu í íslenskar krónur sam­­­­kvæmt skil­­­­málum útboða fjár­­­­­­­fest­ing­­­­ar­­­­leið­­­­ar­inn­­­­ar.

Afslátt­­­ur­inn, eða virð­is­aukn­ing­in, sem þeir fengu með þessu umfram það ef þeir hefðu skipt gjald­eyr­inum á skráðu gengi Seðla­­­­bank­ans er um 17 millj­­­­arðar króna.

Hluti fjár­mun­anna komu frá aflands­svæðum og sumir þeirra ein­stak­linga sem nýttu sér leið­ina voru aðilar sem annað hvort voru til rann­sóknar vegna efna­hags­glæpa á þeim tíma eða stóðu í umfangs­miklu upp­gjöri við kröfu­hafa sína sem töldu sig ekki hafa vit­neskju um eignir þeirra erlendis.

Kjarninn hefur ítrekað óskað eftir upp­lýs­ingum um hvaða ein­stak­lingar það eru sem fengu að nýta sér fjár­fest­ing­ar­leið­ina en Seðla­bank­inn hefur borið fyrir sig trúnað og neitað að veita þær upp­lýs­ingar.

Óæskileg hliðaráhrif

Í skýrslu Seðla­bank­ans er við­ur­kennt að flestar efna­hags­legar ráð­staf­anir sem gripið sé til hafi ein­hver óæski­leg hlið­ar­á­hrif. Líklegt sé að það eigi einnig við um fjár­fest­ing­ar­leið­ina.

Í skýrsl­unni er síðan talið upp að í útboðum leið­ar­innar hafi falist hvati til þess að flýta ákvörð­unum um fjár­fest­ingu í því skyni að nýta rétt til að kaupa krónur með afslætti. „Í ein­hverjum til­vikum kann það að hafa leitt til þess ákvörðun um fjár­fest­ingu varð ekki eins vönduð og ella hefði orðið og það skapað rekstr­ar­vanda síðar.“

Þá segir að fjár­fest­ing­ar­leiðin hafi sett aðila sem áttu óskila­skyldan erlendan gjald­eyri í betri stöðu til að kaupa kaupa inn­lendar eignir á lágu verði og gengi. „Áhrif þess á eigna­skipt­ingu kunna að vera nei­kvæð. Í kjöl­far efna­hag­skreppu geta aðilar sem eru í sterkri lausa­fjár- og eig­in­fjár­stöðu jafnan eign­ast eignir á hag­stæðu verði, jafn­vel þótt slíkri fjár­fest­ingu sé ekki beint í far­veg sem tak­markar selj­an­leika fjár­fest­ingar, eins og gert var í til­felli rík­is­bréfa- og fjár­fest­ing­ar­leiðar. Þótt deila megi um sann­girni þess var fátt sem Seðla­bank­inn gat gert til þess að stuðla að sann­gjarn­ari útkomu innan þess lag­ara­mma sem hann starfar undir og án þess að ganga gegn því mark­miði aðgerð­anna að stuðla að stöð­ug­leika. Í stöð­ug­leik­anum fel­ast afar brýnir almanna­hags­munir sem vega verður á móti óæski­legum tekju­skipt­ing­ar­á­hrifum, enda kemur óstöð­ug­leik­inn oft niður á þeim sem síst skyldi og hafa tak­mörkuð úrræði eða þekk­ingu til að verja hags­muni sína,“ segir í skýrsl­unni.

Líklega kom stærri hluti úr skattaskjólum

Seðla­bank­inn við­ur­kennir einnig að gagn­rýni á heim­ild félaga með aðsetur á lág­skatt­ar­svæðum til þátt­töku í fjár­fest­ing­ar­leið­inni hafi verið eðli­leg í ljósi sög­unnar.

Í skýrsl­unni segir að þáttur slíkra aflands­fé­laga hafi ein­ungis verið 2,4 pró­sent af heild­ar­fjár­fest­ingu í gegnum fjár­fest­ing­ar­leið­ina og að ítr­ustu kröfur voru gerðar til þess að pen­inga­þvætt­is­at­hug­unum.

Seðla­bank­inn telur þó vand­séð hvernig hann hefði átt að koma í veg fyrir fjár­fest­ingu aflands­fé­lag­anna. „Í fyrsta lagi hefði þurft að vera heim­ild til þess í lögum sbr. það sem áður er rakið varð­andi lög­bundin vald­mörk stjórn­valda. Í öðru lagi er ólík­legt að það hefði þjónað nokkrum til­gangi að hafa slíka heim­ild í lögum. Mögu­leik­inn á slíku var raunar ræddur í und­ir­bún­ings­ferl­inu, en nið­ur­staðan var að slíkt ákvæði væri til­gangs­laust. Hefði félögum frá slíkum svæðum verið meinað að taka þátt í útboð­unum hefði þeim verið í lófa lagið að flytja fjár­muni sína til OECD-ríkis fyrir útboðið og taka þannig þátt. Við það hefði slóð fjár­mun­anna mögu­lega rofnað og skatt­rann­sókn­ar­stjóri ekki fengið upp­lýs­ingar frá Seðla­bank­anum um til­vist þess­ara aflands­fé­laga þó vissu­lega hefðu upp­lýs­ingar um end­an­lega eig­endur fjár­muna legið fyrir í báðum til­vikum. Þetta kann að skýra þá stað­reynd að til­tölu­lega lágt hlut­fall fjár­fest­ingar kom frá skatta­skjólum. Flestir þeirra sem höfðu eitt­hvað að fela í skatta­skjólum hafa senni­lega ekki viljað sýna á spilin.“

Engar tilkynningar um peningaþvætti

Kjarninn greindi frá því í jan­úar 2017 að Seðla­bank­inn hefði litið svo á að það væri fjár­mála­fyr­ir­tækj­anna sem sinntu hlut­verki milli­liða að ganga úr skugga um að þeir fjár­munir sem not­aðir voru til að kaupa krónur í gegnum fjár­fest­ing­ar­leið­ina væru fengnir með lög­legum hætti, að af þeim hefðu verið greiddir skattar og að þeir væru ekki með réttu eign ann­arra, t.d. kröfu­hafa við­kom­andi. Engar til­kynn­ingar vegna pen­inga­þvættis bár­ust til pen­inga­þvætt­is­skrif­stofu vegna fjár­fest­ing­ar­leið­ar­innar.

Allt eft­ir­lit Íslend­inga með pen­inga­þvætti fékk raunar fall­ein­kunn hjá alþjóð­legu sam­tök­unum Financial Action Task ­Force (FATF) í fyrra sem kröfð­ust þess að umfangs­miklar úrbætur yrðu gerðar, ann­ars yrði Ísland sett á lista yfir ósam­vinnu­þýð ríki. Fjár­mála­eft­ir­litið hefur frá þeim tíma fram­kvæmd athug­anir á því hvernig fjár­mála­fyr­ir­tæki hafi staðið sig í vörnum gegn pen­inga­þvætti. Fjár­mála­eft­ir­litið hefur birt nið­ur­stöðu úr einni athugun, á stöðu mála hjá Arion banka. Sú nið­ur­staða, sem lá fyrir í jan­úar síð­ast­liðnum, var á þá leið að fjöl­margar brotala­mir væru á þeim vörnum hjá bank­anum. Meðal ann­ars hefði bank­inn ekki metið með sjálf­stæðum hætti hvort upp­lýs­ingar um raun­veru­lega eig­endur við­skipta­vina væru réttar og full­nægj­andi.

Ekki hlutverk Seðlabankans að útdeila réttlæti

Í skýrsl­unni segir að það sé ekki hlut­verk Seðla­banka Íslands að útdeilda rétt­læti í sam­fé­lag­inu „með því að greina á milli æski­legra og óæski­legra fjár­festa, verð­ugra og óverð­ugra.“ Það sé ekki úrlausn­ar­efni hans. „Önnur stjórn­völd og stofn­anir hafa hlut­verki að gegna við að fram­fylgja lögum lands­ins, m.a. Sam­keppn­is­eft­ir­litið, Fjár­mála­eft­ir­litið, rík­is­skatt­stjóri, skatt­rann­sókn­ar­stjóri, lög­regla, sak­sókn­arar og svo dóm­stólar sem end­an­lega kveða á um sekt manna og rétt­ar­stöðu þeirra gagn­vart lögum og stjórn­völdum. Seðla­bank­anum er ekki heim­ilt að fara inn á vald­svið þeirra þvert á öll sjón­ar­mið um lög­bundna stjórn­sýslu og vald­mörk stjórn­valda. Þá hefði Seðla­bank­inn ekki heldur getað aflað upp­lýs­inga um fjár­festa frá lög­reglu eða sak­sókn­ara, og á grund­velli þess úti­lokað fjár­festa sem kynnu að hafa verið til rann­sóknar hjá öðrum stjórn­völdum, og tekið þannig afstöðu til sektar eða sýknu. Fyrir því skorti laga­grund­völl.“

Af þessum ástæðum hafi skil­yrði fyrir þátt­töku í fjár­fest­ing­ar­leið­inni að lang­mestu leyti verið form­legs eðlis og ekki efn­is­leg hvað varðar stöðu þátt­tak­enda eða ein­stakar fjár­fest­ingar. „Seðla­bank­anum hefði ekki verið stætt á öðru. Bankinn hefur þó lögum sam­kvæmt hlut­verki að gegna við eft­ir­lit með lögum um gjald­eyr­is­mál og rann­sóknir á brotum á þeim lögum eða reglum sem á þeim byggja. Því voru mál­efna­leg rök fyrir því að bank­inn setti ákvæði í skil­mála fjár­fest­ing­ar­leiðar þess efnis að aðilar mættu ekki hafa verið kærðir til lög­reglu, ákærðir af hand­hafa ákæru­valds eða sætt rann­sókn hjá Seðla­bank­anum vegna meintra brota á lögum um gjald­eyr­is­mál.“

Hefði tafið fyrir aðgerðinni að horfa til áhrifa á auðskiptingu

Hluti af gagn­rýn­inni sem sett hefur verið fram á fjár­fest­ing­ar­leið­ina er að hún hafi leitt til auk­innar mis­skipt­ingar auðs og tekna og jafn­vel fært auð til auð­kýf­inga á lág­skatta­svæðum.

Seðla­bank­inn segir að það sé ekki hans að taka afstöðu til slíks eða beita sér gegn, heldur Alþingis. „Hefði það verið vilji Alþingis að útboðin tækju mið af tekju­skipt­ing­ar­sjón­ar­miðum hefði lög­gjöfin þurft að mæla fyrir um það. Seðla­bank­anum var ekki falið það verk­efni að taka til­lit til tekju­skipt­ing­ar­sjón­ar­miða og það hefði verið mjög óvenju­legt, ef ekki eins­dæmi, að fela seðla­banka slíkt vald. Slíkar áherslur hefðu mögu­lega bitnað á fram­kvæmd aðgerð­ar­innar og tafið óþarf­lega fyrir.“

Seðla­bank­inn gengst þó við því að ekki sé hægt að úti­loka að gjald­eyr­is­út­boðin hafi skekkt skipt­ingu tekna og auð­legðar með ein­hverjum hætti.