Af hverju er Ísland á gráa listanum?

Hvað gerðist?

Í apríl 2018 skil­aði Financial Action Task Force (FATF), alþjóð­leg sam­tök sem hefur það hlut­verk að móta aðgerðir til að hindra að fjár­mála­kerfið sé mis­notað í þeim til­gangi að koma illa fengnu fé aftur í umferð, skýrslu um Ísland, sem hefur verið aðili að sam­tök­unum frá árinu 1991. Með því að ger­ast aðili að sam­tök­unum þá skuld­batt Ísland sig til að und­ir­gang­ast og inn­leiða þau skil­yrði sem sam­tökin telja að þurfi að upp­fyll­ast.

Í skýrslu FATF fékk pen­inga­þvætt­is­eft­ir­lit Íslend­inga fall­ein­kunn. Alls var gerð athuga­semd við 51 atriði í laga- og reglu­gerð­ar­um­hverfi Íslands og því hvernig við fram­fylgjum eft­ir­liti með pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka.

Á meðal þess sem þar kom fram var að íslensk stjórn­völd litu ekki á rann­sóknir á pen­inga­þvætti sem for­gangs­mál. Þeir litlu fjár­munir sem settir voru í að koma upp um, rann­saka og sak­sækja pen­inga­þvætti voru þar lyk­il­at­riði. Afleið­ingin var meðal ann­ars sú að tak­mark­aðar skrán­ingar höfðu verið á grun­sam­legum til­færslum á fé utan þess sem stóru við­skipta­bank­arnir og hand­fylli ann­arra fjár­mála­fyr­ir­tækja fram­kvæma. Þá skorti einnig á að að upp­lýs­ingum um hreyf­ingar á fé og eignum væri deilt með við­eig­andi stofn­unum í öðrum löndum.

Í skýrslu FATF var tekið fram að aðal áherslan á Íslandi á árunum 2008 til 2015 hafi verið á að rann­saka og sak­sækja mál tengd banka­hrun­inu. Á þeim tíma hafi rann­sak­endur og ákærendur sýnt af sér mikla getu til að starfa með öðrum og ná árangri í sak­sókn þeirra mála sem ráð­ist var í. Þrátt fyrir mikla vel­gengni þess­ara mála, að mati FATF, þá gerði það mikla fjár­austur sem fór í sak­sókn hrun­mál­anna það að verkum að önnur mál sátu á hak­anum.

Á meðal þess sem sat á þeim haka var inn­leið­ing á aðgerðum til að koma í veg fyrir pen­inga­þvætti og varnir til að berj­ast gegn fjár­mögnun hryðju­verka­sam­taka.

Sér­stak­lega var fjallað um fjár­magns­höftin sem voru við lýði á Íslandi frá nóv­em­ber 2008 og fram í mars 2017. Í skýrslu FATF sagði: „Þessum höftum var lyft í mars 2017 og yfir­völd hafa ekki tekið til­lit til þeirra áhrifa sem það geti haft á áhættu vegna pen­inga­þvættis/fjár­mögnun hryðju­verka­sam­taka í land­inu.“

Þá kom einnig fram að íslensk stjórn­völd átt­uðu sig á því að skipu­lögð glæp­a­starf­semi, meðal ann­ars í kringum fíkni­efna­við­skipti eða man­sal, væri starf­rækt í land­inu og að vöxtur sé í þeirri starf­semi á síð­ustu árum. Mat stjórn­valda væri að hund­ruð millj­óna króna fari um hendur þess­ara aðila á ári hverju.

Íslandi var gefið fram á mitt ár 2019 til að bregð­ast við. Ef úrbætur yrðu ekki nægj­an­legar, og Ísland færi á jafn­vel á lista FATF yfir ósam­vinnu­þýð ríki myndi það, að mati inn­lendra hags­muna­að­ila, leiða til þess að orðstír og trú­verð­ug­leiki Íslands á alþjóða­vett­vangi biði veru­legan hnekki.

Átti þessi staða að koma á óvart?

Stutta svarið er nei. FATF hóf eft­ir­lit með Íslandi af ein­hverri alvöru á árunum fyrir hrun og skil­uðu fyrstu skýrslu sinni um ástandið hér í októ­ber 2006. Í nið­ur­stöð­unum var því lýst yfir að sam­tökin hefðu áhyggjur af virkni eft­ir­lits með pen­inga­þvætti á Íslandi.

Bæði Fjár­mála­eft­ir­litið og emb­ætti rík­is­lög­reglu­stjóra fengu athuga­semdir fyrir að hafa ekki veitt nægi­legum kröftum í mála­flokk­inn.

Helgi Magnús Gunn­ars­son, sem var sak­sókn­ari efna­hags­brota­deildar rík­is­lög­reglu­stjóra á árunum 2006 til 2011, segir að eft­ir­far­andi um áhuga á rann­sókn efna­hags­brota fyrir hrun, þar með talið pen­inga­þvætti, en skrif­stofa sem átti að hafa eft­ir­lit með því heyrði undir hann. „Stjórn­mála­menn réðu þessu eins og oft­ast með ákvörð­unum sínum um fjár­veit­ing­ar. Það hafði eng­inn áhuga á að leggja manni lið í þessu þegar eftir því var leit­að. Menn sem læra allt sem þeir vita um lög­gæslu af því að horfa á amer­íska löggu­þætti, hafa fullan skiln­ing ef það þarf að kaupa riffla eða annan búnað fyrir sér­sveit, en engan þegar skiln­ing­ur­inn kallar á vits­muna­lega þekk­ingu og þeir þurfa að lesa sér til. Þetta átti við um rann­sóknir efna­hags­brota yfir það heila. Svo allt í einu vökn­uðu menn við hrunið og fóru að skilja að kannski gætu refsilaga­brot í atvinnu­líf­inu haft afleið­ingar jafn vel fyrir þá sjálfa. En að ein­hver hafi haft áhuga á að hlusta á okkur sem höfðum á þessu þekk­ingu, það var ekki. Við gerðum það sem við gátum með það sem við höfð­u­m.“

„Menn­irnir“ sem Helgi Magnús talar um segir hann vera stjórn­mála­menn þess tíma, ráðu­neyti dóms­mála og emb­ætti rík­is­lög­reglu­stjóra. Eyjólfur Ármanns­son, sem starf­aði á árum áður sem aðstoð­ar­sak­sókn­ari hjá efna­hags­brota­deild rík­is­lög­reglu­stjóra og þar áður hjá Fjár­mála­eft­ir­lit­inu á árunum 2006 til 2011, hefur sagt að ekki hafi verið nokkur skiln­ingur á mik­il­vægi þessa mála­flokks á æðstu stöðum í stjórn­kerf­inu og áhugi og stuðn­ingur við hann eftir því. „Við­horfið var að hér væri mála­flokkur úr öðrum heimi sem kæmi Íslandi í raun lítið við. Þetta væri eitt­hvað útlenskt, við­horf sem er áhuga­vert menn­ing­ar­legt fyr­ir­bæri innan íslenskrar stjórn­sýslu. Við yrðum samt að vera með sjóv og taka þátt. Fyrir Hrun sýndu bank­arnir áhuga. Aðal­at­riðið var að Ísland redd­aði sér með laga­breyt­ing­um. Svipað við­horf virð­ist vera í gangi í dag.“

Eyjólfur sagði einnig að hann hafi einu sinni sagt við sam­starfs­mann sinn í ráðu­neyti, þegar hann starf­aði þar, sem hafði mála­flokk­inn á sinni könnu að Ísland ætti bara senda íslenskan borð­fána á fund FATF. Það væri lýsandi fyrir áhuga lands­ins á mála­flokknum.

í úttektum sem Fjár­mála­eft­ir­litið gerði árið 2007 á stóru íslensku bönk­unum voru gerðar alvar­legar athuga­semdir við fram­kvæmd eft­ir­lits með pen­inga­þvætti. Þeirri nið­ur­stöðu var ekki fylgt eftir „vegna starfs­manna­skorts og sér­stakra aðstæðna á fjár­mála­mark­að­i.“

Eftir hrunið starf­aði einn maður, í mesta lagi, á pen­inga­þvætt­is­skrif­stofu rík­is­lög­reglu­stjóra. Gengið var út frá því að pen­inga­þvætti ætti sér ekki stað á Íslandi, en það ekki kannað sér­stak­lega af neinum.

Hafði FATF varað okkur við síðan að við værum ekki með hlutina í lagi?

Já. Pen­inga­þvætt­is­skrif­stofan var færð yfir til emb­ættis hér­aðs­sak­sókn­ara um mitt ár 2015, í kjöl­far þess að FATF gerði alvar­lega athuga­semdir við virkni hennar. Ólafur Þór Hauksson hér­aðs­sak­sókn­ari var spurður að því í sjón­varps­þætt­inum 21 á Hring­braut 3. októ­ber í fyrra hvort aðgerðir Íslend­inga til að koma í veg fyrir að pen­inga­þvætti hefðu verið við­un­andi á und­an­förnum árum. „Þessu eru auðsvarað,“ sagði Ólafur, „nei það er það ekki.“.

Ólafur Þór sagði í áður­nefndu við­tali að þegar emb­ætti hans tók við pen­inga­þvætt­is­skrif­stof­unni um mitt ár 2015 hafi FATF verið búið að setja Íslandi hálf­gerða úrslita­kosti. Það var mörgum árum áður en hin svarta skýrsla, sem sýndi fall­ein­kunn, lá fyrir vorið 2018, þar sem sett var fram skýr hótun um að setja Ísland á lista ef við lög­uðum ekki til heima hjá okkur.

Hvernig brugðust íslensk stjórnvöld við?

Að flestu leyti mjög vel. Ráðist var í marg­hátt­aðar aðgerðir. Skýrsla FATF ýtti veru­lega við málum hér­lendis. Það þurfti að bregð­ast við þessum athuga­semdum hratt, auk þess sem fyrir lá að fjórða pen­inga­þvætt­is­til­skipun Evr­ópu­sam­bands­ins yrði tekin upp í samn­ingnum um Evrópska efna­hags­svæðið (EES) í des­em­ber 2018.

Starfs­hópur á vegum dóms­mála­ráð­herra var því settur í að semja frum­varp um heild­ar­end­ur­skoðun á lögum um pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka.

Sú vinna skil­aði því að Sigríður Á. Andersen, þaver­andi dóms­mála­ráð­herra, lagði fram frum­varp um ný heild­ar­lög 5. nóv­em­ber síð­ast­lið­inn. Málið var afgreitt frá efna­hags- og við­skipta­nefnd 12. des­em­ber og síð­ari tvær umræður kláraðar dag­inn án ann­arra ræðu­halda en Brynjars Níels­sonar, sem mælti fyrir nefnd­ar­á­liti um málið sem full­trúar alla flokka skrif­uðu undir.

Frum­varpið varð að lögum með öllum greiddum atkvæðum þing­manna þann sama dag. Þau tóku gildi þann 1. jan­úar 2019.

Fjölgað hefur mjög á því sem áður hét pen­inga­þvætt­is­skrif­stofa hér­aðs­sak­sókn­ara en heitir nú skrif­stofa fjár­mála­grein­inga lög­reglu, fjár­munir hafa verið settir í að kaupa upp­lýs­inga­kerfi til að taka á móti og halda utan um til­kynn­ingar um pen­inga­þvætti og eft­ir­lit með starf­semi innan bank­anna sjálfra hefur verið eflt.

Þá gaf stýri­hópur dóms­mála­ráð­herra um aðgerðir gegn pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka út nýjan fræðslu­bæk­ling sem bein­ist að því að fræða almanna­heilla­fé­lög um góða stjórn­ar­hætti til að koma í veg fyrir að starf­semi þeirra sé mis­not­uð auk þess sem lög um almanna­heilla­fé­lög voru upp­færð fyrr í októ­ber.

Var framkvæmt áhættumat og gerð aðgerðaráætlun til að taka á varnarleysinu?

Já, áhættu­mat rík­is­lög­reglu­stjóra um pen­inga­þvætti var birt í apríl 2019. Þar kom fram að hér­lendis tald­ist greind ógn varð­andi pen­inga­þvætti vera mikil þegar kom að frum­brotum skattsvika, pen­inga­send­ing­um, einka­hluta­fé­lög­um, raun­veru­legum eig­end­um, flutn­ingi reiðu­fjár til og frá land­inu, starf­semi sem stundar reiðu­fjár­við­skipti, starf­semi lög­manna, mis­notkun á spila­kössum og vegna aflétt­ingu fjár­magns­hafta.

Þá tald­ist greind ógn vera veru­leg þegar kom að inn­lán­um, útgáfu raf­eyris, greiðslu­þjón­ustu, skráðum trú- og lífs­skoð­un­ar­fé­lög­um, sjóðum og stofn­unum sem ­starfa sam­kvæmt stað­festri skipu­lags­skrá, öðrum almanna­heilla­fé­lög­um, reiðufé í umferð, end­ur­skoð­end­um, fast­eigna­söl­um, vöru og þjón­ustu og kerfis­kenni­töl­u­m.

Í aðgerð­ar­á­ætlun stjórn­valda gegn pen­inga­þvætti, sem birt var í ágúst 2019, voru kynntar marg­hátt­aðar og umfangs­miklar aðgerðir til að bregð­ast við þessu. Fram­fylgd þeirra teygir sig í mörgum til­fellum inn í fram­tíð­ina og því liggur ekki fyrir hversu vel tekst að inn­leiða þá fram­fylgni í verki. Meðal þess sem þar sér­stak­lega fjallað um var að gjald­eyr­is­eft­ir­lit Seðla­­bank­ans skorti, og hafi skort, þekk­ingu á hætt­u­­merkjum og aðferðum við pen­inga­þvætti. Engar laga­­legar skyldur hafi hvílt á Seðla­­bank­­anum vegna aðgerða gegn pen­inga­þvætti þrátt fyrir að hann haft umsjón með öllu gjald­eyr­is­eft­ir­liti og losun hafta á und­an­­förnum árum þegar hund­ruð millj­­arða króna hafa verið flutt til og frá land­inu. Þetta þurfi að laga.

Hvernig var eftirliti með fjármagnsflutningum til og frá Íslandi háttað á árunum eftir hrun?

Seðla­banki Íslands stýrði því hverjir fengu að færa pen­inga inn og út úr íslensku hag­kerfi á meðan að höft voru í land­inu. Til þess bauð hann upp á margs­konar leiðir, meðal ann­ars hina umdeildu fjár­fest­ing­ar­leið.

Seðla­banki Íslands sýndi ekki eig­in­legu eft­ir­liti með því hvort verið væri að þvætta fé í gegnum þessar leiðir heldur taldi að það væri hlut­verk banka að sinna því eft­ir­liti, og Fjár­mála­eft­ir­lits­ins að fylgj­ast með því að bank­arnir stæðu sig.

Fjár­mála­eft­ir­litið gerði engar sér­stakar úttektir á þessu fyrr en haustið 2018, þegar það hóf athugun á aðgerðum Arion banka gegn pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka. Slík athugun á Arion banka hófst í októ­ber 2018 og leiddi til þess að eft­ir­litið gerði marg­hátt­aðar athuga­semdir við brotala­mir hjá bank­anum í jan­úar 2019. Í athugun eft­ir­lits­ins á Arion banka kom meðal ann­ars fram að bank­inn hefði ekki metið með sjálf­­stæðum hætti hvort upp­­lýs­ingar um raun­veru­­lega eig­endur við­­skipta­vina væru réttar og full­nægj­andi og að þær upp­­lýs­ingar hafi ekki verið upp­­­færðar með reglu­­legum hætti, líkt og lög um aðgerðir gegn pen­inga­þvætti og fjár­­­mögnun hryðju­verka gerðu ráð fyr­­ir.

Eft­ir­litið gerði einnig athuga­­semd um að Arion banki hefði ekki sinnt rann­­sókn­­ar­­skyldu sinni í til­­viki erlends við­­skipta­vin­­ar, það taldi að reglu­bundið eft­ir­lit bank­ans með við­­skipta­vinum hafi ekki full­nægt kröfum laga um aðgerðir gegn pen­inga­þvætti og fjár­­­mögnun hryðju­verka né að verk­lag í tengslum við upp­­­færslu á upp­­lýs­ingum um við­­skipta­vini hafi ekki verið full­nægt. Þá taldi Fjár­mála­eft­ir­litið að skýrslur Arion banka um grun­­sam­­legar og óvenju­­legar færslur hefðu ekki verið full­nægj­andi. Arion banki seg­ist hafa brugð­ist við öllum þessum athuga­semdum síðan þá. Ekki fást upp­lýs­ingar hjá Fjár­mála­eft­ir­lit­inu um hvað úttektir á rík­is­bönk­unum tveimur, Íslands­banka og Lands­banka, og einka­bank­anum Kviku banka skil­uðu.

En fyrir liggur að Seðla­banki Íslands kann­aði ekki upp­runa fjár­muna þeirra sem nýttu sér leiðir hans inn í íslenskt hag­kerfi, bankar sem áttu að gera það mátu ekki með sjálf­stæðum hætti upp­lýs­ingar um hverjir væru raun­veru­legir eig­endur fjár­muna og Fjár­mála­eft­ir­litið hóf ekki könnun á burð­ar­þoli bank­anna í þessu eft­ir­liti fyrr en fyrir um ári síðan.

Hvað gerðist á fundi FATF í október?

Ákveðið var að setja Ísland á gráan lista FATF vegna ónógra varna gegn pen­inga­þvætti og fjár­­­mögnun hryðju­verka. Það er ekki jafn slæmt og að lenda á svarta list­anum, en þangað rata ríki sem sýna engan vilja til að bæta úr brota­lömum hjá sér. Ísland bætt­ist á gráa list­ann ásamt Mongólíu og Simbabve.

Af list­anum fóru Eþíópía, Sri Lanka og Tún­is. Á meðal ann­arra ríkja sem þar er að finna, og talin eru að séu með alvar­lega ann­marka á sviði varna gegn pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka, eru Kam­bó­día, Jem­en, Sýr­land og Panama.

Vera Íslands á list­anum gæti leitt til þess að orðstír og trú­verð­ug­leiki Íslands á alþjóða­vett­vangi bíði veru­legan hnekki. Hún gæti líka leitt til þess að gerðar yrðu strang­ari kröfur til lands­ins og aðila sem þar búa um hvers konar fjár­mála­starf­semi, stofnun úti­búa, dótt­ur­fé­laga og umboðs­skrif­stofa og jafn­vel útgáfu aðvar­ana um að við­skipti við íslenska aðila sem gætu falið í sér hættu á pen­inga­þvætti. Á það á eftir að reyna almenni­lega.

Mun Ísland vera lengi á gráa listanum?

Nei, lík­ast til mun Ísland losna af honum í febr­úar 2020 eða í síð­asta lagi þá um sum­arið. Búið er að ráð­ast í mjög umfangs­miklar úrbætur vegna þeirra athuga­semda sem FATF gerði snemma á síð­asta ári og eftir standa aðal­lega þrír þættir: bæt­ing á upp­lýs­ingum um og skrán­ingu á raun­veru­legum eig­endum félaga, inn­leið­ing á upp­lýs­inga­kerfi á skrif­stofu fjár­mála­grein­inga lög­reglu sem á að vera að fullu að vera komið í gagnið í apríl 2020 og auka eft­ir­lit með eft­ir­fylgni við þving­un­­ar­að­­gerðir og yfir­­­sýn yfir starf­­semi almanna­heilla­­fé­laga.

Eftir stendur að stjórn­völd hafa ekki lýst yfir áhyggjum af því að Ísland virð­ist hafa verið galopið fyrir pen­inga­þvætti árum saman, áður en yfir­stand­andi átak hófst í fyrra. Og þau hafa ekki boðað neina rann­sókn á því að kanna hvort að fjár­munir hafi verið „þvegnir“ í gegnum íslenskt efna­hags­kerfi.