Varnarlaus gagnvart peningaþvætti árum saman

Vöxtur íslensku bank­anna fyrir hrun var gríð­ar­legur. Saman tutt­ugu­föld­uð­ust Kaupþing, Lands­banki Íslands og Glitnir að stærð á um sjö árum, frá byrjun árs 2002 og fram að enda­lok­unum haustið 2008.

Vöxt­ur­inn var meðal ann­ars drif­inn áfram af áhættu­samri og hraðri sókn inn á nýja mark­aði sem bank­arnir þekktu lítið sem ekk­ert. Þangað sóttu þeir sér nýja við­skipta­vini og tóku þátt í útrás ann­arra inn á óþekktar lendur.

Allt þetta leiddi til þess að miklir fjár­munir runnu um æðar banka­kerf­is­ins, og end­uðu oft í skatta­skjólum sem kröfð­ust lít­illar upp­lýs­inga­gjafar en lögðu þeim mun meiri áherslu á leynd yfir því hverjir við­skipta­vinir þeirra voru.

Við þessa eðl­is­breyt­ingu á íslensku banka­kerfi, sem tengd­ist á þessum árum af alvöru hinu alþjóð­lega fjár­mála­kerfi, juk­ust líkur á athæfi á borð við pen­inga­þvætti. Í því felst að koma ólög­mætum fjár­munum í umferð með því að nýta lög­legar leiðir til þess.

Ýmsir þurfa að stunda slíka hátt­semi, t.d. skipu­lagðir glæpa­hópar sem meðal ann­ars selja fíkni­efni eða stunda man­sal á svörtum mark­aði. Þeir þurfa að þvætta rekstr­ar­hagnað sinn til þess að hægt sé að nota hann í raun­heimum.

Skattsvik­arar, þeir sem hafa framið auðg­un­ar­brot og fólk sem hefur komið fjár­munum undan rétt­mætum kröfu­höfum sínum er í sömu stöðu. Það þarf að gera pen­ing­anna sína sem eru illa fengnir, eða í raun eign ann­arra, „hreina“ þannig að þeir geti notað þá aftur.

Áhyggjum komið á framfæri 2006

Þessi staða gerði það að verkum að mun rík­ari kröfur þurfti að gera til allra, bæði fjár­mála­fyr­ir­tækj­anna sjálfra og eft­ir­lits­að­ila, um að koma í veg fyrir að pen­inga­þvætti ætti sér stað, enda kolólög­legt og sam­fé­lags­leg­skað­andi.

Alþjóð­legu sam­tökin Financial Action Task Force (FATF) hafa lengi haft það hlut­verk að móta aðgerðir til að hindra að fjár­mála­kerfið sé mis­notað í þeim til­gangi að koma illa fengnu fé aftur í umferð. Þau hófu eft­ir­lit með Íslandi á árunum fyrir hrun og skil­uðu fyrstu skýrslu sinni um ástandið hér í októ­ber 2006. Í nið­ur­stöð­unum var því lýst yfir að sam­tökin hefðu áhyggjur af virkni eft­ir­lits með pen­inga­þvætti á Íslandi.

Bæði Fjár­mála­eft­ir­litið og emb­ætti rík­is­lög­reglu­stjóra fengu athuga­semdir fyrir að hafa ekki veitt nægi­legum kröftum í mála­flokk­inn.

Brugðist var við með því að setja á fót pen­inga­þvætt­is­skrif­stofu rík­is­lög­reglu­stjóra. Á henni starf­aði lengst af einn maður sem sinnti nær engri frum­kvæð­is­skyldu heldur treysti á til­kynn­ingar frá bönkum og öðrum aðilum um að við­skipta­vinir þeirra væru mögu­lega að stunda þvætti. Auk þess ætl­aði Fjár­mála­eft­ir­litið að fram­kvæmda reglu­legri og ítar­legri úttektir á fjár­mála­fyr­ir­tækjum vegna þessa. Þær úttektir beindust fyrst og síð­ast að stóru bönk­unum þremur: Kaup­þingi, Lands­banka Íslands og Glitni.

Alvarlegar athugasemdir við eftirlit Glitnis

Þann 12. des­em­ber 2006 sendi Fjár­mála­eft­ir­litið bréf til Glitnis þar sem bank­anum var til­kynnt um að það ætl­aði að fram­kvæma athugun á því hvernig Glitnir stæði að aðgerðum gegn pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka. Í júlí 2007 lágu fyrir drög að skýrslu um nið­ur­stöðu þeirrar úttektar. Fjár­mála­eft­ir­litið var til­búið að afhenda Kjarn­anum hluta hennar en synj­aði aðgengi að þorra skýrsl­unnar. Kjarninn hefur hins vegar skýrsl­una í heild sinni undir höndum.

Glitnir var einn þeirra þriggja stóru banka sem féll haustið 2008. Varnir hans gegn pen­inga­þvætti voru fjarri því að vera í lagi sam­kvæmt úttekt Fjár­mála­eft­ir­lits­ins.

Mynd: EPA

Sama gilti um útibú Glitnis í London. Fjár­mála­eft­ir­litið hóf athugun á því í apríl 2007. Þeirri athugun lauk ekki með form­legri nið­ur­stöðu. Drög að nið­ur­stöðu liggja ekki einu sinni fyrir.

Í útgáf­unni af skýrslu­drög­unum sem Fjár­mála­eft­ir­litið afhenti Kjarn­anum var búið að fjar­læga 20 blað­síður. Þar á meðan nið­ur­stöðukafl­ann þar sem varnir Glitnis gegn pen­inga­þvætti fá fall­ein­kunn eft­ir­lits­ins.

Lítill hluti úr skýrslu um Landsbankann afhentur

Sömu sögu er að segja um skýrslu­drög vegna skoð­unar á Lands­banka Íslands. Fjár­mála­eft­ir­litið hóf athugun á honum í mars 2007 og í sept­em­ber sama ár lágu fyrir drög að nið­ur­stöðu sem send voru til bank­ans.

Kjarninn óskaði eftir því að fá umrædd drög afhent en fékk þau ein­ungis að litlum hluta. Búið er að strika yfir stóran hluta þeirra blað­síðna sem afhentar voru auk þess sem sem blað­síður 7-34 höfðu verið fjar­lægðar, þar á meðal nið­ur­stöðu­hluti þeirra.

Í svari Fjár­mála­eft­ir­lits­ins við fyr­ir­spurn Kjarnans kom fram að ekki hafi náðst að ljúka skoðun á Lands­banka Íslands „vegna starfs­manna­skorts og sér­stakra aðstæðna á fjár­mála­mark­aði.

Fjár­mála­eft­ir­litið hóf einnig athugun á úti­búi Lands­banka Íslands í London í apríl 2007, en lauk henni hvorki með drögum né form­legri nið­ur­stöðu.

Viðunandi en samt gerðar athugasemdir

Eini bank­inn sem Fjár­mála­eft­ir­litið lauk athugun á með form­legri nið­ur­stöðu var Kaupþing. Eft­ir­litið hóf athugun á innra eft­ir­liti og starfs­að­gerðum bank­ans í mars 2007 sem „mið­uðu að því að koma í veg fyrir pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka“. Athug­un­inni lauk með form­legri nið­ur­stöður og sendi Fjár­mála­eft­ir­litið bank­anum loka­skýrslu í júní 2008.

Kjarninn fékk þá skýrslu afhenta að hluta en synj­aði miðl­inum um aðgang að öðrum hlutum hennar, meðal ann­ars við­auka sem inni­heldur nöfn til­tek­inna við­skipta­manna bank­ans sem skoð­aðir voru. Í skýrsl­unni er búið að sverta þá hluta hennar sem Fjár­mála­eft­ir­litið taldi sér óheim­ilt að afhenda.

Nið­ur­staða Fjár­mála­eft­ir­lits­ins í skýrsl­unni var sú að Kaupþing hefði stigi mik­il­væg skref í átt að því að efla varnir gegn pen­inga­þvætti eða fjár­mögnun hryðju­verka með „ítar­legum reglum og verk­ferlum, fram­kvæmd áreið­an­leikakann­ana og átaki í fræðslu­málum fyrir starfs­menn“. Þar segir enn fremur að Fjár­mála­eft­ir­litið telji ljóst hafi verið „að skiln­ingur á mik­il­vægi þess­ara aðgerða og stuðn­ingur við þær nær til æðstu stjórn­enda bank­ans og banka­ráðs sem er mjög mik­il­vægt.“

Kaupþing fékk ein­kunn­ina „Við­un­andi“ í öllum flokkum vegna aðgerða bank­ans. Í nið­ur­stöðukafl­anum segir hins vegar að í skýrsl­unni séu „gerðar athuga­semdir við til­tekin atriði í fram­kvæmd bank­ans á áreið­an­leika­könn­unum vegna nýrra við­skipta­vina[...]Einnig eru í skýrsl­unni gerðar athuga­semdir við stöðu ábyrgð­ar­manns.“ Í þeim hluta skýrsl­unnar sem er ekki svertur er hægt að sjá að nið­ur­staða úrtaks sem fram­kvæmt var vegna áreið­an­leikakann­anna hafi komið í ljós að áreið­an­leika­könnun Kaup­þings hafi reynst vera ófull­nægj­andi í átta pró­sent til­vika.

Miklum fjárhæðum komið undan á aflandseyjur

Þeir þrír bankar sem fjallað er um hér að framan hrundu síðan auð­vitað allir snemma í októ­ber 2008. Og sett voru upp fjár­magns­höft nokkrum vikum síðar sem voru ekki að fullu afnumin fyrr en í síð­ustu viku, rúmum ára­tug eftir að þeim var komið á.

En við hrunið lá þó fyrir að mörg hund­ruð millj­arða króna hið minnsta hafði verið komið fyrir í aflands­fé­lögum. Fyrir liggur að hluti þess fjár er annað hvort fé sem leynt hefur verið frá rétt­mætum kröfu­höfum eða ávinn­ingur af skattsvikum. Skatta­laga­brot fyrn­ast á sex árum og því eru flestir þeirra sem komust hjá því að greiða háar fjár­hæðir til sam­neysl­unnar hér­lendis með því að fela pen­ing­anna sína í skattaparadísum fyrir haustið 2008 sloppnir frá ákæru vegna slíkra. Sama gildir hins vegar ekki um pen­inga­þvætti, en til dæmis öll til­færsla á pen­ingum sem eru ávinn­ingur af skatta­laga­brotum fellur undir þá skil­grein­ingu.

Dæmi um þetta er mál Júlíusar Vífils Ingv­ars­sonar, fyrr­ver­andi borg­ar­full­trúa Sjálf­stæð­is­flokks­ins, sem var opin­ber­aður í Panama­skjöl­unum. Hann við­ur­kenndi við rann­sókn máls­ins að hafa framið skatta­laga­brot með því að gefa ekki upp til skatts tekjur sem hann geymdi á aflands­reikn­ingi, en áttu að skatt­leggj­ast á Íslandi. Það brot var hins vegar fyrnt þegar játn­ingin kom fram. Júlíus Vífill var þess í stað ákærður fyrir pen­inga­þvætti. Hér­aðs­dómur Reykja­víkur dæmdi hann í tíu mán­aða skil­orðs­bundið fang­elsi fyrir brotið 18. des­em­ber síð­ast­lið­inn. Þeim dómi hefur verið áfrýjað til Lands­réttar. Nið­ur­staðan þar getur verið for­dæm­is­gef­andi gagn­vart mörgum ann­arra sem yfir­völd telja að hafi gerst sekir um nú fyrnd skatta­laga­brot, og voru opin­beraðir í Panama­skjöl­unum.

Aðrir sem átt hafa bólgna reikn­inga á aflandseyjum hafa getað nýtt sér þær leiðir sem Seðla­banki Íslands hefur boðið upp á á hafta­ár­unum til að koma pen­ingum aftur til Íslands og láta þá öðl­ast ótví­rætt lög­mæti. Frægust þeirra leiða er fjár­fest­ing­ar­leið Seðla­bank­ans. Það á bæði við um inn­lenda og erlenda aðila og við­mæl­endur Kjarnans sem störf­uðu við að aðstoða slíka við að nýta sér þessa leið segja að lítið hafi verið um að áreið­an­leiki við­skipta­vin­an­anna og upp­runi fjár­mun­anna sem til stóð að ferja inn í landið hafi verið kann­aður.

Þau orð ríma ágæt­lega við það sem Ólafur Þór Hauksson hér­aðs­sak­sókn­ari sagði í sjón­varps­þætt­inum 21 á Hring­braut 3. októ­ber síð­ast­lið­inn þegar hann var spurður hvort aðgerðir Íslend­inga til að koma í veg fyrir að pen­inga­þvætti hefðu verið við­un­andi á und­an­förnum árum. „Þessu eru auðsvarað,“ sagði Ólafur, „nei það er það ekki.“

Ísland fær falleinkunn

Þrátt fyrir að legið hafi fyrir frá árinu 2007 hið minnsta, sam­kvæmt úttektum Fjár­mála­eft­ir­lits­ins sem hér hefur verið fjallað um, að eft­ir­lit með pen­inga­þvætti hafi verið veru­lega ábóta­vant þá var lítið að gert hér­lendis árum saman.

Raunar rönk­uðu yfir­völd ekki við sér af alvöru fyrr en í apríl 2018 þegar FATF skil­aði af sér úttekt á Íslandi þar sem nið­ur­staðan var sú að varnir lands­ins gegn pen­inga­þvætti fengu fall­ein­kunn. Sér­stak­lega var þar fjallað um fjár­magns­höftin sem voru við lýði á Íslandi frá nóv­em­ber 2008 og fram í mars 2017. Í skýrslu FATF sagði: „Þessum höftum var lyft í mars 2017 og yfir­völd hafa ekki tekið til­lit til þeirra áhrifa sem það geti haft á áhættu vegna pen­inga­þvættis/fjár­mögnun hryðju­verka­sam­taka í land­inu.“

Íslandi var gefið fram á mitt ár 2019 til að bregð­ast við. Ef úrbætur yrðu ekki nægj­an­legar, og Ísland færi á lista FATF yfir ósam­vinnu­þýð ríki myndi það, að mati inn­lendra hags­muna­að­ila, leiða til þess að orðstír og trú­verð­ug­leiki Íslands á alþjóða­vett­vangi biði veru­legan hnekki.

Ef Ísland yrði sett á slíkan lista myndi það einnig leiða til þess að gerðar yrðu strang­ari kröfur til lands­ins og aðila sem þar búa um hvers konar fjár­mála­starf­semi, stofnun úti­búa, dótt­ur­fé­laga og umboðs­skrif­stofa og jafn­vel útgáfu aðvar­ana um að við­skipti við íslenska aðila sem gætu falið í sér hættu á pen­inga­þvætti.

Skýrsla FATF ýtti veru­lega við málum hér­lendis. Það þurfti að bregð­ast við þessum athuga­semdum hratt, auk þess sem fyrir lá að fjórða pen­inga­þvætt­is­til­skipun Evr­ópu­sam­bands­ins yrði tekin upp í samn­ingnum um Evrópska efna­hags­svæðið (EES) í des­em­ber 2018.

Starfs­hópur á vegum dóms­mála­ráð­herra var því settur í að semja frum­varp um heild­ar­end­ur­skoðun á lögum um pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka.

Sú vinna skil­aði því að Sigríður Á. Andersen dóms­mála­ráð­herra lagði fram frum­varp um ný heild­ar­lög 5. nóv­em­ber síð­ast­lið­inn. Málið var afgreitt frá efna­hags- og við­skipta­nefnd 12. des­em­ber og síð­ari tvær umræður kláraðar dag­inn án ann­arra ræðu­halda en Brynjars Níels­sonar, sem mælti fyrir nefnd­ar­á­liti um málið sem full­trúar alla flokka skrif­uðu undir.

Frum­varpið varð að lögum með öllum greiddum atkvæðum þing­manna þann sama dag. Þau tóku gildi þann 1. jan­úar 2019.

Í grein­ar­gerð með frum­varp­inu sagði að nauð­syn­legt yrði að fara í heild­ar­end­ur­skoðun á gild­andi lögum þar sem gera þarf veru­legar úrbætur á lög­unum til að upp­fylla þær lág­marks­kröfur sem gerðar eru á alþjóða­vett­vangi.

Nú er unnið að því víða í stjórn­sýsl­unni að sýna FATF fram á að hér­lendis séu varnir gegn pen­inga­þvætti nægj­an­legar. Fjölgað hefur mjög á því sem áður hét pen­inga­þvætt­is­skrif­stofa hér­aðs­sak­sókn­ara en heitir nú skrif­stofa fjár­mála­grein­inga lög­reglu, fjár­munir hafa verið settir í að kaupa upp­lýs­inga­kerfi til að taka á móti og halda utan um til­kynn­ingar um pen­inga­þvætti og eft­ir­lit með starf­semi innan bank­anna sjálfra hefur verið eflt. „Það er í raun og veru allt kerfið undir þegar við erum að tala um þessa úttekt,“ sagði Ólafur Þór í áður­nefndum sjón­varps­þætti.

Í sumar, nánar til­tekið í júní, mun koma í ljós hvort að við­brögð Íslands hafi verið nægj­an­leg til að sleppa við afleið­ingar af hendi FATF. Fyrir liggur þó, hvernig sem fer, að ekki var brugð­ist við því að hér væru lélegar varnir gegn pen­inga­þvætti í meira en ára­tug eftir að stað­fest­ing á því kom fram í úttektum Fjár­mála­eft­ir­lits­ins.