Ísland átti á hættu að rata á listi yfir ósamvinnuþýð ríki vegna lélegra varna gegn peningaþvætti

Í fyrra­vor fékk Ísland aðvörun. Annað hvort myndu stjórn­völd þar taka sig til og inn­leiða almenni­legar varnir gegn pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka eða landið myndi verða sett á lista alþjóð­legu sam­tak­anna Financial Action Task Force (FATF) um ósam­vinnu­þýð ríki.

Í úttekt sam­tak­anna á stöðu mála Íslandi, sem var gerð opin­ber í apríl 2018, fengu varnir Íslands gegn pen­inga­þvætti fall­ein­kunn. íslandi var gefið fram á mitt ár 2019 til að bregð­ast við. Ef úrbætur yrðu ekki nægj­an­legar, og Ísland færi á lista FATF yfir ósam­vinnu­þýð ríki myndi það, að mati inn­lendra hags­muna­að­ila, leiða til þess að orðstír og trú­verð­ug­leiki Íslands á alþjóða­vett­vangi biði veru­legan hnekki.

Ef Ísland yrði sett á slíkan lista myndi það einnig leiða til þess að gerðar yrðu strang­ari kröfur til lands­ins og aðila sem þar búa um hvers konar fjár­mála­starf­semi, stofnun úti­búa, dótt­ur­fé­laga og umboðs­skrif­stofa og jafn­vel útgáfu aðvar­ana um að við­skipti við íslenska aðila sem gætu falið í sér hættu á pen­inga­þvætti.

Íslendingar litu ekki á rannsóknir á þvætti sem forgangsmál

Í pen­inga­þvætti felst að koma ólög­mætum fjár­munum í umferð með lög­legum. Ýmsir þurfa að stunda slíka hátt­semi, t.d. skipu­lagðir glæpa­hópar sem meðal ann­ars selja fíkni­efni eða stunda man­sal á svörtum mark­aði. Þeir þurfa að þvætta rekstr­ar­hagnað sinn til þess að hægt sé að nota hann í raun­heimum.

Skattsvik­arar, þeir sem hafa framið auðg­un­ar­brot og fólk sem hefur komið fjár­munum undan rétt­mætum kröfu­höfum sínum er í sömu stöðu. Það þarf að gera pen­ing­anna sína sem eru illa fengnir, eða í raun eign ann­arra, „hreina“ þannig að þeir geti notað þá aftur til að kaupa sér eignir.

Á meðal þess sem fram kom í skýrslu FATF, sem hefur það hlut­verk að móta aðgerðir til að hindra að fjár­mála­kerfið sé mis­notað í þeim til­gangi að koma illa fengnu fé aftur í umferð, var að íslensk stjórn­völd litu ekki á rann­sóknir á pen­inga­þvætti sem for­gangs­mál. Þeir litlu fjár­munir sem settir eru í að koma upp um, rann­saka og sak­sækja pen­inga­þvætti eru þar lyk­il­at­riði. Afleið­ingin er meðal ann­ars sú að tak­mark­aðar skrán­ingar hafa verið á grun­sam­legum til­færslum á fé utan þess sem stóru við­skipta­bank­arnir og hand­fylli ann­arra fjár­mála­fyr­ir­tækja fram­kvæma. Þá skorti einnig á að að upp­lýs­ingum um hreyf­ingar á fé og eignum sé deilt með við­eig­andi stofn­unum í öðrum löndum.

Pen­inga­þvætt­is­skrif­stofa var lengi starf­rækt innan Efna­hags­brota­deildar rík­is­lög­reglu­stjóra. Þar starf­aði einn ein­stak­lingur og árangur af starf­sem­inni lít­ill sem eng­inn. Skrif­stofan var færð yfir til emb­ættis hér­aðs­sak­sókn­ara um mitt ár 2015. Ólafur Þór Hauksson, hér­aðs­sak­sókn­ari, var spurður af því í sjón­varps­þætt­inum 21 á Hring­braut 3. októ­ber síð­ast­lið­inn hvort aðgerðir Íslend­inga til að koma í veg fyrir að pen­inga­þvætti hefðu verið við­un­andi á und­an­förnum árum. „Þessu eru auðsvarað,“ sagði Ólafur, „nei það er það ekki.“

Skýrsla FATF ýtti veru­lega við málum hér­lendis. Það þurfti að bregð­ast við þessum athuga­semdum hratt, auk þess sem fyrir lá að fjórða pen­inga­þvætt­is­til­skipun Evr­ópu­sam­bands­ins yrði tekin upp í samn­ingnum um Evrópska efna­hags­svæðið (EES) í des­em­ber 2018.

Starfs­hópur á vegum dóms­mála­ráð­herra var því settur í að semja frum­varp um heild­ar­end­ur­skoðun á lögum um pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka.

Sú vinna skil­aði því að Sigríður Á. Andersen dóms­mála­ráð­herra lagði fram frum­varp um ný heild­ar­lög 5. nóv­em­ber síð­ast­lið­inn. Málið var afgreitt frá efna­hags- og við­skipta­nefnd 12. des­em­ber og síð­ari tvær umræður kláraðar dag­inn án ann­arra ræðu­halda en Brynjars Níels­sonar, sem mælti fyrir nefnd­ar­á­liti um málið sem full­trúar alla flokka skrif­uðu undir.

Frum­varpið varð að lögum með öllum greiddum atkvæðum þing­manna þann sama dag. Þau tóku gildi á þriðju­dag, þann 1. jan­úar 2019.

Í grein­ar­gerð með frum­varp­inu sagði að nauð­syn­legt yrði að fara í heild­ar­end­ur­skoðun á gild­andi lögum þar sem gera þarf veru­legar úrbætur á lög­unum til að upp­fylla þær lág­marks­kröfur sem gerðar eru á alþjóða­vett­vangi.

Eftirlitsaðilum gert skylt að tilkynna um grunsamleg viðskipti

Á meðal þeirra breyt­inga sem nýju lögin hafa í för með sér er að ákvæði um ein­stak­linga „í áhættu­hópi vegna stjórn­mála­legra tengsla“ eru ítar­legri en í gömlu lög­unum. Til þessa hóps telj­ast þeir sem eru eða hafa verið hátt­settir í opin­berri þjón­ustu, nán­asta fjöl­skylda þeirra og ein­stak­lingar sem vitað er að eru nánir sam­starfs­menn þeirra. Samkvæmt nýju lög­unum þurfa til­kynn­inga­skyldir aðilar, t.d. bankar eða aðrar fjár­mála­stofn­anir, að hafa við­eig­andi „kerfi, ferla og aðferðir til að meta hvort inn­lendur eða erlendur við­skipta­maður eða raun­veru­legur eig­andi sé í áhættu­hópi vegna stjórn­mála­legra tengsla.“

Það var ákvæði um raun­veru­lega eig­endur gert ítar­legra. Þannig þurfi til að mynda að gera grein­ar­mun á laga­legum eig­endum og raun­veru­legum eig­endum t.d. fjár­vörslu­sjóða sem oft eru ein­ungis skráðir í eigu fjár­stýr­ing­ar­fyr­ir­tækja án þess að fyrir liggi hvaða ein­stak­lingar eigi fjár­mun­ina sem í sjóð­unum eru.

Pen­inga­þvætt­is­skrif­stofa hér­aðs­sak­sóknar fær nýtt nafn, skrif­stofa fjár­mála­grein­inga lög­reglu. Öllum opin­berum aðilum er nú skylt að til­kynna henni um grun­sam­leg við­skipti og sú til­kynn­inga­skylda víkur allri þagn­ar­skyldu stjórn­valda til hliðar.

Þetta er mikil breyt­ing frá því sem áður var. Seðla­banki Íslands, sem hélt úti hinni svoköll­uðu fjár­fest­inga­leið á árunum 2012-2015, þar sem 1.100 millj­ónir evra voru fluttir til lands­ins og skipt í krónur með allt að 20 pró­sent virð­is­aukn­ingu, leit til að mynda ekki á það sem sitt hlut­verk að kanna hvort þeir sem fluttu fjár­magn með þessum hætti inn í íslenskt efna­hags­kerfi væru mögu­lega að þvætta pen­inga eða ekki. Í svari við fyr­ir­spurn Kjarnans um málið snemma árs 2017 kom fram að Seðla­banki Íslands taldi við­skipta­banka við­kom­andi aðila vera þá sem áttu að kanna slíkt. Lands­bank­inn, Íslands­banki og Arion banki neit­uðu að svara því hvort þeir hefðu sent slíkar til­kynn­ingar og Kvika banki sagð­ist ekki hafa sent neina. Pen­inga­þvætt­is­skrif­stofa hér­aðs­sak­sókn­ara sagði í svari við fyr­ir­spurn að eftir því sem næst væri kom­ist hefðu engar til­kynn­ingar borist frá fjár­mála­fyr­ir­tækjum vegna fjár­festa sem nýttu sér fjár­fest­inga­leið­ina.

Þvingunarúrræði og viðurlög

Með nýju lög­unum er skipun og hlut­verk stýri­hóps um aðgerðir gegn pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka verði lög­fest. Helstu verk­efni stýri­hóps­ins sam­kvæmt frum­varp­inu, eru að tryggja yfir­sýn, sam­hæf­ingu og stefnu­mótun í mála­flokknum.

Í stýri­hópnum eiga sæti full­trúar þeirra stjórn­valda sem eiga aðkomu að mála­flokknum, sem eru m.a. dóms­mála­ráðu­neytið, atvinnu­vega- og nýsköp­un­ar­ráðu­neytið, fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neytið, Fjár­mála­eft­ir­litið og aðrir eft­ir­lits­að­ilar með lög­unum, Seðla­banki Íslands, Toll­stjóri, skatt­yf­ir­völd, Hér­aðs­sak­sókn­ari og Lögregla höf­uð­borg­ar­svæð­is­ins.

Þá verða veru­legar breyt­ingar hvað varðar þving­unar­úr­ræði og við­ur­lög. Hingað til hafa eft­ir­lits­að­ilar með pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka á Íslandi nefni­lega ekki haft við­eig­andi úrræði til þess að bregð­ast við lög­brotum. Sektir voru einu við­ur­lögin sam­kvæmt gömlu lög­unum sem eft­ir­lits­að­ilar gátu gripið til. Í alvar­legri brotum var hins vegar hægt að ákæra.

Með nýju lög­unum fá eft­ir­lits­að­ilar heim­ild til að beita dag­sektum, stjórn­valds­sektum, birt­ingum við­ur­laga og, í alvar­legri til­vikum, brott­vikn­ingu æðstu stjórn­enda eða aft­ur­köllun starfs­leyfa.

Áhrif laga­breyt­ing­anna á þorra almenn­ings eru lítil sem engin. Þ.e. þann hluta almenn­ings sem telst ekki til fjár­magns­eig­enda. Slíkir þurfa hins vegar að veita ítar­legri upp­lýs­ingar um við­skipti sín, upp­runa fjár­muna og auðs en áður hefur verið kraf­ist, verði eftir því leitað.

Allir til­kynn­inga­skyldir aðilar, en til þeirra telj­ast t.d. fjár­mála­fyr­ir­tæki, end­ur­skoð­endur, lög­menn, fast­eigna­sölur, list­muna­salar og þeir sem eiga við­skipti í atvinnu­skyni með reiðufé, verður gert að áhættu­meta starf­semi sína. Þá eru auknar rann­sókn­ar­kröfur lagðar á til­kynn­ing­ar­skylda aðila til að stað­festa með sjálf­stæðum hætti þær upp­lýs­ingar sem þeir afla hjá við­skipta­mönnum í tengslum við áreið­an­leika­könnun.

Eftirlit í lamasessi

Nýju lögin taka þó ekki á því sem þegar hefur átt sér stað. Fjár­magns­flutn­ingar inn og út úr íslensku efna­hags­kerfi eru sann­ar­lega ekki nýir af nál­inni og uppi er rök­studdur grunur um að þar hafi lög og reglur ekki alltaf verið í for­grunni þegar slíkir voru fram­kvæmdir. Eftirlit með því hvort að þvætti fælist í umræddum fjár­magns­flutn­ingum hefur hins vegar verið í lama­sessi.

Á árunum fyrir banka­hrunið færðu íslenskir fjár­magns­eig­endur mikið magn fjár­muna út úr íslensku efna­hags­kerfi og komu fyrir á banka­reikn­ingum með heim­il­is­festi í löndum þar sem skattar voru litlir eða engir og upp­lýs­inga­gjöf stjórn­valda um þá sem stund­uðu banka­starf­semi í lönd­unum lítil eða engin. Þetta eru lönd á borð við Bresku Jóm­frú­ar­eyj­arnar, Caymaneyjar og Panama en oft­ast voru reikn­ingar og félög í þeim löndum sett upp fyrir Íslend­inga í gegnum dótt­ur­banka íslensku bank­anna þriggja í Lúx­em­borg.

Hluti þess­ara Íslend­inga hefur fært þessa pen­inga heim til Íslands eftir hrunið, oftar en ekki í gegnum leiðir sem Seðla­banki Íslands hefur boðið upp á. Þar ber helst að nefna áður­nefnda fjár­fest­inga­leið bank­ans. Til við­bótar við virð­is­aukn­ing­una sem þeim bauðst gátu þeir sem þetta gerðu inn­leyst tug­pró­senta geng­is­hagnað með þessum hætti og pen­ing­arnir þeirra fengu auk þess „heil­brigð­is­vott­orð“, enda færðir inn í landið í gegnum seðla­bank­ann. Þessa pen­inga var svo hægt að nota til að kaupa eignir á Íslandi á bruna­út­sölu­verði á fyrstu árum eft­ir­hrunsár­anna.

Gylfi Zoega, pró­fessor í hag­fræði, skrif­aði um þetta í grein sem hann birti í Vís­bend­ingu í sept­em­ber 2018. Þar sagði Gylfi: „Sú spurn­ing kom fram hvað hefði orðið um þá þús­undir millj­arða sem teknir voru að láni af íslensku bönk­un­um. Í ljós kom að ekki hefur verið gerð til­raun til þess að finna þessa pen­inga. Það sem liggur fyrir er að eig­endur bank­anna lán­uðu sjálfum sér og eigin eign­ar­halds­fé­lögum óspart en ekki liggur fyrir hversu mikið af láns­fénu tap­að­ist í erlendum fjár­fest­ingum og hversu miklu var komið undan í skatta­skjól.“

Í skýrslu starfs­hóps um eignir Íslend­inga á aflands­­­svæð­um, sem birt var í byrjun jan­ú­ar 2017, var fjallað um fjár­­­fest­ing­­ar­­leið Seðla­­banka Íslands og því meðal ann­­ars velt upp hvort hún hafi orðið til þess að hluti af fjár­­­magn­inu frá aflands­­svæð­um, sem orðið hafi til með ólög­­mætum hætti, hafi skilað sér Íslands með geng­is­af­slætti í gegnum fjár­­­fest­ing­­ar­­leið­ina.

Orð­rétt sagði í skýrsl­unni: „Miðlun upp­­lýs­inga um fjár­­­magns­flæði inn og út úr land­inu, t.d. aflandskrónur sem fluttar hafa verið til lands­ins og eins þátt­­taka í fjár­­­fest­ing­­ar­­leið Seðla­­bank­ans er ekki til stað­­ar. Sér í lagi hefur skatt­yf­­ir­völdum ekki verið gert við­vart af hálfu Seðla­­bank­ans þegar um grun­­sam­­legar fjár­­­magnstil­­færslur er að ræða. Æski­­legt má telja að sam­­starf væri um miðlun upp­­lýs­inga á milli þess­­ara stofn­ana.“