„Þetta frumvarp eykur líkur á því að ríkið fremji mannréttindabrot“

Und­an­farið hefur verið í skoðun hjá Alþingi svo­kallað útlend­inga­frum­varp. Ófáir aðilar hafa gert við það alvar­legar athuga­semdir en gagn­rýni á frum­varpið hefur meðal ann­ars borist frá Rauða kross­inum, Flótta­manna­stofnun Sam­ein­uðu þjóð­anna og lög­fræði­stof­unni Rétti, svo fáeinir séu til­greindir. Við leit­uðum svara um álita­mál í frum­varp­inu hjá Claudie Ashonie Wilson, lög­manni og með­eig­anda á lög­manns­stof­unni Rétti, en hún hefur sér­hæft sig í mann­rétt­inda­lög­gjöf – og útlend­inga­lög­gjöf.

„Til þess að ákveða hvort ein­hver þurfi á vernd að halda, þarf að skoða mál við­kom­andi efn­is­lega; það er að segja: Skoða hvers vegna mann­eskjan finnur sig knúna til að flýja og hvort ríkið geti verndað hana,“ segir Claudie og bendir á að þær grund­vall­ar­reglur gildi í flótta­manna­rétti að ekki megi vísa fólki á hættu­svæði.

„Hvernig hyggj­ast yfir­völd tryggja að það muni ekki brjóta í bága við þessa grund­vall­ar­reglu, og vita hvort þau séu að vísa mann­eskju á hættu­svæði, ef umsókn er ekki skoðuð efn­is­lega? Frum­varpið gerir slíka fram­kvæmd stjórn­valda mögu­lega.“ Hún segir að þetta stand­ist ekki skoðun, einkum ef litið sé m.a. til þriðju greinar Mann­rétt­inda­sátt­mála Evrópu um skyldu ríkis að um vísa fólki ekki á hættu­svæði.

Að sögn Claudie er brýnt að hafa í huga að fólk sem hefur þegar fengið vernd ann­ars staðar, en komi hingað í leit að vernd, falli ekki undir Dyfl­inn­ar­reglu­gerð­ina. Flokka megi mál sem koma inn til Útlend­inga­stofn­unar í þrjá flokka.

• Mál sem strax fá efn­is­lega með­ferð, þ.e. skoðað sé hvort til að mynda ofsóknir séu fyrir hendi í heima­ríki.
• Mál sem falla undir Dyfl­inn­ar­reglu­gerð­ina og þá er skoðað hvaða Dyfl­inn­ar­ríki beri ábyrgð á umsókn við­kom­andi.
• Mál fólks sem þegar hefur fengið vernd í til­teknu Dyfl­inn­ar­ríki, en er ekki lengur í Dyfl­inn­ar­kerfi, þar sem það hefur þegar hlotið vernd.

„Líkur eru á að fólk sem hefur til að mynda fengið vernd á Grikk­landi fái að vera áfram þar, en þar með eru auknar líkur á að það þurfi að dvelja við ómann­úð­legar og van­virð­andi aðstæður, ef marka má fjölda skýrslna frá virtum mann­rétt­inda­sam­tökum,“ und­ir­strikar Claudie og segir að hinn hóp­ur­inn, fólk sem ekki hafi fengið vernd, og eigi eftir að fá umsókn sína tekna fyrir, standi þá frammi fyrir hættu á að þurfa að dvelja við ómann­úð­legar aðstæður – og verða end­ur­sent til heima­ríkis þar sem þau hafa sætt ofsóknum, vegna alvar­legra ágalla á hæl­is­kerf­inu í Grikk­landi.

„Báðir hópar eiga sam­eig­in­legt að geta verið í við­kvæmri stöðu, en það þarf að skoða slík mál sér­stak­lega. Til dæmis hvort hættu­legt sé að senda við­kom­andi til baka vegna ein­stak­lings­bund­inna aðstæðna í við­kom­andi ríki. Dyfl­inn­ar­reglu­gerðin gerir ráð fyrir að unnt sé að taka umsóknir síð­ar­nefndu til með­ferðar. En ef frum­varpið nær fram að ganga, þá vísar íslenska ríkið fólki á brott á þeim for­sendum að það falli undir ákvæða Dyfl­inn­ar­reglu­gerð­ar­innar eða að það sé komið með vernd í við­kom­andi Dyfl­inn­ar­ríki. Það í sjálfu sér er hættu­legt,“ segir Claudie og í beinu fram­haldi að nú sé útlit fyrir að veita eigi tveimur hópum sömu með­ferð, þótt aug­ljós­lega sé um að ræða sitt­hvorn hlut­inn.

„Við erum sífellt að skoða hætt­una á broti á þriðju grein Mann­rétt­inda­sátt­mál­ans, sem felur í sér að vísa ekki fólki á brott á hættu­svæði. Hættan á því verður mikil ef frum­varpið nær í gegn.“

Skortir sannfærandi rök

Claudie telur rétt­láta máls­með­ferð ekki vera tryggða: „Samkvæmt frum­varp­inu er fólki bara vísað frá á grund­velli þess að búið sé að veita því vernd ann­ars staðar. Þessi rök eru ekki sann­fær­andi. Með þessu móti stytt­ist vissu­lega tími máls­með­ferðar, en það tryggir hins vegar ekki að umsækj­and­inn hljóti rétt­láta máls­með­ferð og að málið verði skoðað sem skyldi. Er það boð­leg úrlausn að stjórn­völd geti ein­fald­lega lokið við mál með vísan til við­eig­andi ákvæðis?“ spyr hún og segir síðan að eina leiðin til að tryggja raun­veru­lega úrlausn sé með því að skoða hvert mál efn­is­lega.

„Ákvæði frum­varps­ins gera þá skoðun stjórn­valda val­kvæða, enda háð mati stjórn­valda í hverju sinni,“ útskýrir hún og kveðst velta því fyrir sér hvert sé hið raun­veru­lega mark­mið með svo þröngum laga­texta – sem hún telji að stand­ist mögu­lega ekki alþjóð­leg lög. „Ég bendi sér­stak­lega á umsögn Flótta­manna­stofn­unar Sam­ein­uðu þjóð­anna, en í henni voru gerðar athuga­semdir við þetta frum­varp, m.a. um hug­taka­skil­grein­ingu, því frum­varpið fer á skjön við leið­bein­ingar stofn­un­ar­innar um túlkun ákvæða flótta­manna­samn­ings­ins. Jafn­framt er gagn­rýnt að verið sé að svipta suma hópa rétti til fjöl­skyldu­sam­ein­ingar og fram­færslu. Í frum­varpið skortir sann­fær­andi rök fyrir því hvers vegna þessi svipt­ing sé talin nauð­syn­leg.“

Rauði kross­inn hefur sett fram gagn­rýni á þeim nótum, en sam­tökin hafa bent á að mögu­leikar flótta­fólks til fjöl­skyldu­sam­ein­ingar séu nú þegar skýrt afmark­aðir.

Claudie Ashonie Wilson

Mynd: Bára Huld Beck

Lögfesting ómannúðlegrar framkvæmdar

Claudie ítrekar að hætta sé á að komið verði í veg fyrir að yfir­völd geti kannað hvort mann­eskja telj­ist vera í sér­stak­lega við­kvæmri stöðu og hvort hún sé t.d. við bága lík­am­lega eða and­lega heilsu.

„Það er ekki hægt að tryggja að þetta ger­ist ekki þegar það er ákvæði í lög­unum sem gerir það að verkum að horft sé aðeins á þetta til­tekna atriði; hvort búið sé að veita við­kom­andi vernd — og að mál­inu sé þá bara vísað frá. Með þessu móti tekur máls­með­ferðin hugs­an­lega bara einn dag, en tryggir ekki að við­kom­andi hljóti rétt­láta máls­með­ferð og að málið verði skoðað,“ segir hún.

Claudie er einn helsti sér­fræð­ingur okkar í flótta­manna­rétti svo við fáum hana til að útskýra aðeins mekk­an­ismann í kerf­inu í þessu máli.

„Það er verið að koma í veg fyrir gagn­rýni á kerfið með lög­fest­ingu ómann­úð­legrar fram­kvæmdar,“ segir Claudie. „Lögin myndu þannig vernda kerfið fyrir gagn­rýni. Fólk yrði þá að mót­mæla Alþingi, en ekki gjörðum Útlend­inga­stofn­unar. Útlend­inga­stofnun væri þannig ein­ungis að fram­fylgja lögum.“

Hverjar geta verið afleið­ingar þess að ríkið brjóti mögu­lega gegn alþjóð­legum skuld­bind­ingum sínum, til dæmis Mann­rétt­inda­sátt­mála Evrópu?

„Mann­rétt­inda­sátt­máli Evrópu er samn­ingur sem Ísland hefur skrifað undir og lög­fest. Brot gegn ákvæðum sátt­mál­ans hefur afleið­ingar, t.d. skaða­bóta­skyldu rík­is­ins. Slíkt er ekki gott fyrir orð­spor okkar út á við, enda ættum við að vera fremst meðal mann­rétt­inda­sinn­aðra þjóða,“ svarar Claudie.

„Þá eru aðrir alþjóð­legar mann­rétt­inda­samn­ingar sem ekki eru full­gildir hér, þ.e. Alþingi hefur ekki inn­leitt og lög­fest þá. Samt sem áður er Ísland bundið af ákvæðum þess­ara samn­inga að þjóð­ar­rétti. Íslandi ber skylda til að sam­ræma sína lög­gjöf við alþjóð­legar skuld­bind­ingar sínar.“

Af gagn­rýn­inni að dæma virð­ast íslensk stjórn­völd ekki horfa nægi­lega til til­mæla Flótta­manna­stofn­unar Sam­ein­uðu Þjóðanna – sem hefur m.a. það hlut­verk að aðstoða við túlkun og skiln­ing rík­is­ins á ákvæðum flótta­manna­samn­inga.

„Til dæmis gagn­rýnir stofn­unin skil­grein­ingu Íslands á því hvað telj­ist til „ber­sýni­legrar til­hæfu­lausrar umsóknar“ og segir hana ekki í sam­ræmi við túlkun þeirra og leið­bein­ingar á því hvernig skuli túlka samn­ing­inn, segir Claudie. „Íslenska ríkið hefur búið til sína eigin skil­grein­ingu í útlend­inga­lög­unum á því hvað telj­ist til „ber­sýni­legrar til­hæfu­lausar umsóknar“. Það blasir við að ef þú ert kom­inn á skjön við leið­bein­ing­ar­reglur Flótta­manna­stofn­unar um hvernig eigi að skil­greina til­tekin hug­tök er alveg hætta á að inn­tak hug­taks í íslensku lög­unum verður frá upp­hafi ekki í sam­ræmi við alþjóð­leg lög. Það þykir mér alvar­legt.“

Hætta á að umsækjendur fái ekki réttláta málsmeðferð

Næst bein­ist talið að umsókn­ar­ferl­inu sjálfu.

„Ef þú færð nei hjá Útlend­inga­stofnun áttu rétt á að kæra til Kæru­nefndar Útlend­inga­mála,“ útlistar Claudie þá og segir ekki vera sjálf­sagt að mann­eskjan fái að bíða eftir úrskurði kæru­nefndar til fá úr því skorið hvort Útlend­inga­stofnun hafi haft rangt eða rétt fyrir sér með því að synja henni. „Hér skiptir máli hvort umsóknin falli undir umsóknir sem lúta að for­gangs­með­ferð og á við í þeim til­vikum þar sem umsækj­andi er frá svoköll­uðu öruggu þriðja ríki, eins og t.d. Albaníu, Georgíu og svo fram­vegis.“

Lög­manna­stofan Réttur bendir á í umsögn sinni að Kæru­nefnd Útlend­inga­mála hafi snúið við 30 pró­sent af ákvörð­unum Útlend­inga­stofn­unar, m.a. vegna rangrar túlk­unar laga.

„Ef þessi var­nagli, að fá að bíða eftir nið­ur­stöðu úrskurðar vegna kæru, sem aðrir umsækj­endur en þeir frá öruggum þriðju ríkjum njóta góðs af, er afnumin eða sætir veru­legum tak­mörk­unum sam­kvæmt frum­varp­inu, hvað er þá eftir?“ spyr hún alvar­leg.

„Einkum þegar ákvörð­unum er svo oft snúið við, sem raun ber vitni. Hægt væri að vísa fólki á brott án þess að það hafi fengið nið­ur­stöðu úr kæru sinni,“ segir hún og ítrekar aftur: „Sú hætta myndi skap­ast að umsækj­endur fái ekki rétt­láta máls­með­ferð.“

Getur það mögu­lega leitt til mann­rétt­inda­brota?

„Réttur til rétt­látrar máls­með­ferðar, og virk og raun­hæf úrlausn mála, telst vera grund­vall­ar­mann­rétt­indi,“ svarar Claudie ákveðin. „Þetta frum­varp eykur líkur á því að ríkið fremji mann­rétt­inda­brot.“

Mótmæli hæl­is­leit­enda á Aust­ur­velli þann 13. mars 2019.

Mynd: Bára Huld Beck

Því næst bendir Claudie á töl­fræði vegna ákvarð­ana Útlend­inga­stofn­unar sem felldar voru úr gildi af Kæru­nefnd útlend­inga­mála árið 2019, en alls var 155 ákvörð­unum snúið við af nefnd­inni. Alls hlutu því 531 umsækj­andi alþjóð­lega vernd á árinu, að hennar sögn.

„Þrjátíu pró­sent af öllum umsóknum sem hlutu jákvæða nið­ur­stöðu það árið, voru fyrir til­stilli Kæru­nefndar útlend­inga­mála – sem verður að telj­ast afar stór hluti,“ tekur hún skýrt fram.

„Ef tek­inn er í burtu réttur fólks til að dvelja hér á meðan kæra er til með­ferðar hjá nefnd­inni, og að vísa megi málum frá á þeim for­sendum að við­kom­andi hafi verið fluttur úr landi, líkt og frum­varpið gerir nú ráð fyrir, þá er komin upp hættu­leg mót­sögn.“

Hún segir að frum­varpið tak­marki veru­lega rétt fólks til að nýta sér til fulls mögu­legar kæru­leiðir; sér­stak­lega í ljósi ann­arrar greinar frum­varps­ins um sjálf­krafa kæru til kæru­nefndar og nið­ur­fell­ingar þess­ara mála án efn­is­legrar skoð­unar.

„Þetta er vanda­málið sem flestir sem hafa skrifað umsagnir hafa gagn­rýnt, þar á meðal Flótta­manna­stofnun Sam­ein­uðu Þjóðanna og Rauði Krossinn.“

Tryggja að 100 prósent mála verði vísað frá

Claudie nefnir síðan veiga­mikið atriði: „Ástæða þess að mér þykir mik­il­vægt að ekki sé tek­inn burt annar var­naglinn, þ.e. réttur til end­ur­upp­töku máls, er vegna afgreiðslu kæru­nefnd­ar­innar á beiðnum um frestun rétt­ar­á­hrifa. Við lok máls­með­ferð­ar­innar eiga ein­stak­lingar kost á því að biðja ann­ars vegar um frestun á rétt­ar­á­hrifum, þ.e.a.s. heim­ild til að dvelja hér­lendis á meðan að mál er rekið fyrir dóm­stólum – og hins vegar beiðni um end­ur­upp­töku; þ.e.a.s. að málið verði end­ur­skoðað með til­liti til breyttra aðstæðna eða vegna þess að fyrri ákvörðun stjórn­valda bygg­ist á röngum og ófull­nægj­andi upp­lýs­ingum um máls­at­vik, segir hún hratt og bendir því næst á að á tíma­bil­inu 2015 til 2018 hafi fengið synjun 86 pró­sent þeirra sem ósk­uðu eftir að dvelja hér­lendis á meðan mál þeirra væri rekið fyrir dóm­stólum.“

„Einungis 14 pró­sent hafa fengið heim­ild til dvalar á tíma mála­rekstr­ar­ins og þykir merki­legt að flestar þess­ara nið­ur­staðna stjórn­valda hafi verið felldar úr gildi af íslenskum dóm­stólum. Kæru­nefnd heldur ekki töl­fræði­legum upp­lýs­ingum um þau mál sem sam­þykkt hefur verið að end­ur­skoða – nokkuð sem gerir þessi ferli ógagnsæ. Aftur á móti hafa mörg mál verið end­ur­skoðuð – og nefndin lagt fyrir Útlend­inga­stofnun að veita annað hvort dval­ar­leyfi eða taka umsókn til með­ferðar. En ef lokað er alfarið fyrir að mál séu end­ur­upp­tekin er alveg ljóst að stjórn­völd munu nái því mark­miði að tryggja að 100 pró­sent þeirra mála sem fara til kæru­nefndar, eftir ákveðin tíma­mörk, verði vísað frá,“ segir hún og bætir síðan við að með þessum breyt­ingum sé sú hætta fyrir hendi að skil­virkni verði tekin fram fyrir mannúð og rétt umsækj­enda til raun­hæfrar úrlausnar mála sinna og rétt­látrar máls­með­ferðar.

„Þessu til við­bótar tel ég alvar­legt að verið sé að snið­ganga máls­með­ferð­ar­reglur stjórn­sýslu­laga – en það er almenn regla sem gerir lág­marks­kröfu til stjórn­valda. Nú er verið að nota þessi lög til að veikja gildi máls­með­ferð­ar­reglna stjórn­sýslu­laga í útlend­inga­málum. Og ætti það að vera áhyggju­efni,“ segir Claudie að lokum.

Þorbjörg Sigríður Gunn­laugs­dóttir, þing­maður Við­reisnar.

Mynd: Aðsend mynd