Svona rökstyður meirihlutinn færslu virkjanakosta í rammaáætlun

Verði breyt­ingar meiri­hluta umhverfis- og sam­göngu­nefndar Alþingis á þings­á­lykt­un­ar­til­lögu að þriðja áfanga ram­m­á­ætl­unar sam­þykktar verður eitt lof­orð stjórn­ar­sátta­mála rík­is­stjórnar Vinstri grænna, Sjálf­stæð­is­flokks og Fram­sókn­ar­flokks ræki­lega upp­fyllt: Að fjölga virkj­un­ar­kostum í bið­flokki hennar. Samkvæmt áliti meiri­hlut­ans skal færa til átta virkj­un­ar­kosti í vatns­afli; fimm úr vernd­ar­flokki í bið­flokk og þrjá úr nýt­ing­ar­flokki í bið­flokk.

Þessu er hægt að halda fram þrátt fyrir að kostum í bið­flokki fækki reyndar sam­kvæmt til­lögum meiri­hlut­ans um tvo tugi með því að fjar­lægja úr áætl­un­inni alla þá kosti sem Orku­stofnun hefur lagt til að eigin frum­kvæði en eng­inn ákveð­inn virkj­un­ar­að­ili stendur að baki.

Meiri­hlut­inn vill að auki færa einn vind­orku­kost, Búr­fellslund, úr bið­flokki í nýt­ing­ar­flokk og þrátt fyrir að leggja ekki til að virkj­ana­hug­myndir í Skjálf­anda­fljóti fær­ist úr vernd­ar­flokki líkt og svokölluð Kjalöldu­veita á Þjórs­ár­svæði og virkj­anir í Skaga­firði er í áliti hans lögð áhersla á að „beðið verði með frið­lýs­ingu þeirra“.

Reyndar yrði með sam­þykkt breyttrar þings­á­lykt­un­ar­til­lögu annað mark­mið stjórn­ar­sátt­mál­ans einnig upp­fyllt: Að ljúka við þriðja áfanga ramma­á­ætl­unar. Að afgreiða hana loks­ins, til­lög­una sem þvælst hefur inni á Alþingi í tæp sex ár, farið úr fangi eins umhverf­is­ráð­herra til ann­ars, alls fjög­urra tals­ins. En ef meiri­hluti fæst við afgreiðslu á þingi á næstu dögum verður þriðji áfangi ramma­á­ætl­unar tölu­vert frá­brugð­inn því sem verk­efn­is­stjórnin lagði til í loka­skýrslu sinni haustið 2016.

Álit meiri­hluta umhverfis- og sam­göngu­nefndar var birt á vef Alþingis um helg­ina, nokkrum dögum fyrir áformuð þing­lok, en nefndin hefur haft málið til umfjöll­unar síðan í febr­úar. Í því er fjallað um nauð­syn þess að upp­fylla skuld­bind­ingar í lofts­lags­málum og að aukin end­ur­nýj­an­leg orka sé þar lyk­il­at­riði.

Undir álitið skrifa Vil­hjálmur Árnason, for­maður nefnd­ar­innar og þing­maður Sjálf­stæð­is­flokks­ins, Halla Signý Krist­jáns­dóttir, þing­maður Fram­sókn­ar­flokks­ins, Ingi­björg Isaksen, þing­maður Fram­sóknar, Njáll Trausti Frið­berts­son, þing­maður Sjálf­stæð­is­flokks og Orri Páll Jóhanns­son, þing­maður Vinstri grænna. Bjarni Jónsson, sem einnig á sæti í nefnd­inni fyrir hönd VG skrifar hins vegar ekki undir meiri­hluta­á­litið. Hann seg­ist ekki styðja til­lögu um annað en að hafa jök­ulsárnar í Skaga­firði í vernd­ar­flokki og er mjög dapur yfir því að annað standi til.

Bjarni er þarna að tala um vilja meiri­hlut­ans að færa fjórar hug­myndir að vatns­afls­virkj­unum í Skaga­firði úr vernd­ar­flokki til­lög­unnar í bið­flokk, kosti sem myndu fela í sér virkjun Jökulsáa vest­ari og aust­ari sem taldar eru meðal bestu flúða­sigl­ingaáa Evrópu. Allt eru þetta virkj­ana­kostir á vegum Lands­virkj­unar og allt eru þetta kostir sem byggða­ráð Skaga­fjarðar sagð­ist í umsögn sinni um til­lög­una vilja að yrðu færðir til með þessum hætti. Ósk þeirra mun því ræt­ast ef hin breytta til­laga verður sam­þykkt af Alþingi. Breyt­ingin yrði einnig í sam­ræmi við óskir Lands­virkj­unar.

En hvað er eig­in­lega ramma­á­ætlun?

Lög um áætlun um vernd og orku­nýt­ingu land­svæða, hina svoköll­uðu ramma­á­ætlun, tóku að fullu gildi í jan­úar 2013 er Alþingi sam­þykkti til­lögu til þings­á­lykt­unar að öðrum áfanga. Síðan hefur hníf­ur­inn staðið sem fast­ast í kúnni því enn er það annar áfang­inn sem er í gildi – tæpum ára­tug síðar.

Markmið laga um ramma­á­ætlun er að tryggja að nýt­ing land­svæða bygg­ist á lang­tíma­sjón­ar­miðum og heild­stæðu hags­muna­mati þar sem tekið er til­lit til vernd­ar­gildis nátt­úru og menn­ing­ar­sögu­legra minja, hag­kvæmni og arð­semi ólíkra nýt­ing­ar­kosta og ann­arra gilda sem varða þjóð­ar­hag, líkt og segir í grein­ar­gerð frum­varps­ins. Er lög­unum ætlað að „stuðla að meiri sátt um orku­vinnslu og minnka óvissu orku­fyr­ir­tækja við val á virkj­un­ar­kostum“.

Virkj­ana­kostir sem verk­efn­is­stjórn 3. áfanga ramma­á­ætl­unar fjall­aði um.

Mynd: Skjáskot: Alta.is

Virkj­ana­kostir eru flokk­aðir í vernd­ar­flokk, bið­flokk og nýt­ing­ar­flokk. Hægt er að hreyfa við þess­ari flokkun ef ekki hefur verið gefið út virkj­un­ar­leyfi fyrir kosti í nýt­ing­ar­flokki eða svæði í vernd­ar­flokki hafa ekki verið frið­lýst með lögum. Það er í höndum sér­stakrar verk­efn­is­stjórnar hvers áfanga og nokk­urra fag­hópa skip­uðum ýmsum sér­fræð­ingum, að gera til­lögu að flokk­un­inni til ráð­herra.

Vernd, nýting og bið

Í vernd­ar­flokk er skipað þeim virkj­un­ar­kostum og land­svæðum sem ekki er talið rétt­læt­an­legt að heim­ila virkjun á að virtum mark­miðum lag­anna. Skipan virkj­un­ar­kosta í þennan flokk felur þó ekki í sér frið­lýs­ingu í hefð­bundnum skiln­ingi heldur tíma­bundna vernd gagn­vart orku­vinnslu á meðan frið­lýs­ing­ar­ferli sam­kvæmt nátt­úru­vernd­ar­lögum fer fram. Er við það miðað að und­ir­bún­ingur frið­lýs­ingar við­kom­andi svæða gagn­vart orku­vinnslu hefj­ist þegar í stað eftir að sam­þykki Alþingis fyrir verndar- og nýt­ing­ar­á­ætl­un­inni liggur fyrir.

Það ferli hefur hins vegar líkt og afgreiðsla þriðja áfanga ramma­á­ætl­unar dreg­ist úr hófi fram. Það var ekki fyrr en í tíð Guð­mundar Inga Guð­brands­sonar sem umhverf­is­ráð­herra að farið var í þá vinnu. Fyrsta frið­lýs­ingin var gerð árið 2018, fimm og hálfu ári eftir að land­svæðin voru sett í vernd­ar­flokk sam­kvæmt öðrum áfanga. Átta svæði í vernd­ar­flokki af þeim tutt­ugu sem þar eru sam­kvæmt gild­andi áætlun voru frið­lýst á síð­asta kjör­tíma­bili.

Í nýt­ing­ar­flokk fara virkj­un­ar­kostir og til­heyr­andi land­svæði sem Alþingi áætlar að ráð­ast megi í. Skipan í nýt­ing­ar­flokk felur þó „á engan hátt“ í sér yfir­lýs­ingu um að út í fram­kvæmd­irnar skuli fara á tíma­bil­inu heldur ein­göngu að heim­ilt sé að veita leyfi vegna þess­ara virkj­un­ar­kosta, segir í grein­ar­gerð laga­frum­varps­ins.

Í bið­flokk falla svo allir þeir virkj­un­ar­kostir sem að mati Alþingis er ekki unnt að flokka í annan hvorn fram­an­greindra flokka vegna skorts á gögnum og upp­lýs­ingum. Ekki er heim­ilt að veita leyfi sem teng­ist orku­vinnslu vegna virkj­un­ar­kosta í bið­flokki.

Og það er þessi flokkur sem meiri­hluti umhverfis- og sam­göngu­nefndar vill fjölga kostum í.

Jökulsá aust­ari er vin­sæll áfanga­staður ferða­manna enda ein besta flúða­sigl­ingaá í Evrópu.

Mynd: Wikipedia

Héraðsvötn

Í fyrsta lagi leggur hann til, eins og fyrr segir, að virkj­un­ar­kost­irnir fjórir í Hér­aðs­vötnum í Skaga­firði, Skata­staða­virkjun C, Skata­staða­virkjun D, Vill­inga­nes­virkjun og Blanda, Vestari-Jökulsá, verði færðir úr vernd­ar­flokki líkt og verk­efn­is­stjórnin lagði til yfir í bið­flokk. „Þau sjón­ar­mið komu fram fyrir nefnd­inni að mikil nei­kvæð áhrif fyr­ir­hug­aðra virkj­ana í Hér­aðs­vötnum í Skaga­firði á vist­gerðir með veru­lega hátt vernd­ar­gildi, og þá sér­stak­lega flæði­engjar, kunni að vera ofmetið,“ segir í meiri­hluta­á­lit­inu án þess að vísað sé til þess hverjir hafi haldið þessu fram, hvort það séu óháðir sér­fræð­ingar, Lands­virkjun, eða aðrir.

Telur meiri­hlut­inn nauð­syn­legt að „óvissu um raun­veru­leg áhrif við­kom­andi virkj­un­ar­kosta á þau við­föng sem til staðar eru á svæð­inu sé eytt áður en tekin er ákvörðun um hvort svæðið eigi að fara í vernd­ar­flokk eða nýt­ing­ar­flokk“.

Kjalöldu­veita er áformuð nokkrum kíló­metrum sunnan friðl­ans­ins í Þjórs­ár­verum. Mynd: Skjáskot Lands­virkjun

Mynd: Skjáskot/Lands­virkjun

Kjalölduveita

„Við umfjöllun nefnd­ar­innar hefur verið bent á að virkj­un­ar­kost­ur­inn Kjalöldu­veita hafi ekki fengið full­nægj­andi umfjöllun fag­hópa eins og lög [um ramma­á­ætlun] gera ráð fyrir,“ segir í nefnd­ar­á­lit­inu. Þar er aug­ljós­lega verið að vísa til sjón­ar­miða virkj­un­ar­að­il­ans, Lands­virkj­unar, sem hefur ítrekað hafnað þeim sjón­ar­miðum verk­efn­is­stjórn­ar­innar að Kjalöldu­veita sé í raun breytt útgáfa hinnar mjög svo umdeildu Norð­inga­öldu­veitu á vatna­sviði Þjórs­ár­vera sem er í vernd­ar­flokki núgild­andi ramma­á­ætl­unar. Lands­virkjun vill meina að verk­efn­is­stjórnin hafi raðað Kjalöldu­veitu „beint í vernd­ar­flokk“ án umfjöll­unar fag­hópa.

Umhverfis- og auð­linda­ráðu­neytið fjall­aði sér­stak­lega um þessa gagn­rýni Lands­virkj­unar í vetur og tekur ekki undir hana heldur telur að virkj­un­ar­hug­myndin hafi fengið full­nægj­andi umfjöllun. Meiri­hluti umhverfis- og sam­göngu­nefndar er hins vegar efins og seg­ist í áliti sínu telja mik­il­vægt „að hafið sé yfir vafa að virkj­un­ar­kostir sem óskað er eftir mati á fái full­nægj­andi með­ferð í sam­ræmi við ákvæði lag­anna“.

Með hlið­sjón af því leggur hann til að Kjalöldu­veita verði flokkuð í bið­flokk.

Skrokkalda er á mið­há­lendi Íslands, skammt frá Vatna­jök­uls­þjóð­garði.

Mynd: Land­vernd

Skrokkalda

Virkj­ana­kost­ur­inn Skrokkalda er í nálægð við frið­lýst svæði Vatna­jök­uls­þjóð­garðs og segir í nefndin í rök­stuðn­ingi sínum fyrir því að færa hann úr nýt­ing­ar­flokki í bið­flokk að aukin áhersla hafi verið lögð á vernd óbyggðra víð­erna á und­an­förnum árum og umræða um verð­mæti mið­há­lend­is­ins farið vax­andi. Aðra virkjun sem hefur verið afar umdeild af sömu ástæðu, Hval­ár­virkjun á Ófeigs­fjarð­ar­heiði, á hins vegar ekki að færa úr nýt­ing­ar­flokki í bið­flokk.

Holtavirkjun og Urriðafossvirkjun

Fjöl­margar umsagnir um þings­á­lykt­un­ar­til­lögu að ramma­á­ætlun bein­ast sér­stak­lega að virkj­un­ar­kostum í neðri hluta Þjórsár. Þar hefur Lands­virkjun áformað þrjár virkj­anir til við­bótar við þær sem þegar eru ofar í ánni. Virkj­ana­þrennan hefur verið afar umdeild í heima­byggð. Ein þeirra, Hvamms­virkjun, er þegar í nýt­ing­ar­flokki gild­andi ramma­á­ætl­unar en hinar tvær, Holta- og Urriða­foss­virkjun, í þeim flokki sam­kvæmt til­lögu verk­efn­is­stjórnar. Gagnrýni heima­manna og nátt­úru­vernd­ar­sam­taka bein­ist jafnt að þeim öllum. Meiri­hlut­inn vill hins vegar aðeins færa tvær þeirra milli flokka. „Óhætt er að segja að til­lögur um flokkun Holta­virkj­unar og Urriða­foss­virkj­unar í nýt­ing­ar­flokk hafa vakið upp reiði í nær­sam­fé­lag­inu,“ segir í meiri­hluta­á­lit­inu, enda sé um að ræða „stórar virkj­un­ar­hug­myndir í byggð“.

Hvamms­virkjun er þegar í nýt­ing­ar­flokki gild­andi ramma­á­ætl­unar og meiri­hluti umhverfis- og sam­göngu­nefndar vill ekki hrófla við þeirri flokkun.

Mynd: Lands­virkjun

Í fyrsta lagi telur meiri­hlut­inn ljóst að „hluti af sjálfs­mynd margra íbúa í sveit­inni er sam­býlið við Þjórsá og þær breyt­ingar sem virkj­un­ar­fram­kvæmdir hefðu á umhverfið þar eru í huga margra íbúa óásætt­an­legar,“ segir í nefnd­ar­á­lit­inu. „Mætti því færa rök fyrir því að sú nið­ur­staða sem aðferða­fræðin leiðir af sér um flokkun virkj­un­ar­kosta í neðri hluta Þjórsár í nýt­ing­ar­flokk sam­rým­ist ekki þeim sam­fé­lags­legu við­horfum sem eru und­ir­liggj­andi í nær­sam­fé­lag­inu.“

Vegna þessa telur meiri­hlut­inn nauð­syn­legt að leggja til þá breyt­ing­ar­til­lögu að Holta- og Urriða­foss­virkjun verði flokk­aðar í bið­flokk þar til umfjöllun um sam­fé­lags­leg áhrif á nær­sam­fé­lagið á grund­velli nýrrar nálg­unar í aðferða­fræði verði lokið. Mik­il­vægt sé að horfa á neðri hluta Þjórsár „sem eina heild“ og því er beint til ráð­herra og verk­efn­is­stjórnar að horft verði til „allra þriggja virkj­un­ar­kosta“ í neðri hluta Þjórsár við það mat.

Allar þessar þrjár virkj­anir, Skrokkalda, Urriða­foss­virkjun og Holta­virkjun, hlutu lægstu áhrifa­ein­kunn tveggja fag­hópa við umfjöllun kosta sem lagðir voru fram til þriðja áfanga ramma­á­ætl­unar. Virkj­anir í Skjálf­anda­fljóti og Hér­aðs­vötnum hlutu hins vegar mjög háa áhrifa­ein­kunn. Með þessum breyt­ing­ar­til­lögum meiri­hluta umhverfis- og sam­göngu­nefndar er því gengið þvert á mat fag­hópanna.

Búrfellslundur

Vind­orku­kost­inum Búr­fellslundi er raðað í bið­flokk í þings­á­lykt­un­ar­til­lög­unnar með þeim rökum að hann sé á rösk­uðu svæði sem hafi lágt vernd­ar­gildi en áhrif hans á ferða­mennsku og úti­vist séu hins vegar mikil.

„Meiri­hlut­inn bendir á að í umsögnum hafa komið fram ábend­ingar um að fyr­ir­hug­aður vind­orku­kostur kunni ekki að hafa þau víð­tæku áhrif á ferða­mennsku sem nið­ur­staða fag­hóps 2 byggði á,“ segir í nefnd­ar­á­lit­inu en aftur er slíku haldið fram án þess að til­tekið sé hvaðan þessar ábend­ingar komi.

Auk þess bendir meiri­hlut­inn á að það hafi sýnt sig að svæðið henti „afar vel til vind­orku­fram­leiðslu“. Að mati meiri­hlut­ans er mik­il­vægt að horfa til þeirra sam­legð­ar­á­hrifa sem skap­ast við nýt­ingu vind­orku nálægt vatns­afls­virkj­un­unum. Þá komi fram í stjórn­ar­sátt­mála rík­is­stjórn­ar­innar að leggja eigi áherslu á að vind­orku­ver bygg­ist upp á afmörk­uðum svæðum nærri tengi­virkjum og flutn­ings­línum. Meiri­hlut­inn leggur svo áherslu á að Búr­fellslundur sé á hendi opin­bers fyr­ir­tækis, að um sé að ræða svæði með lágt vernd­ar­gildi sem þegar hafi verið raskað. „Meiri hlut­inn telur að Búr­fellslundur geti verið mik­il­vægur hluti þess að tryggja betur nýt­ingu þeirra vatns­afls­virkj­ana sem fyrir eru á svæð­inu auk þess sem það rennir styrk­ari stoðum undir orku­ör­yggi.“

Í ljósi þessa leggur meiri­hluti nefnd­ar­innar til að virkj­un­ar­kost­ur­inn verði færður úr bið­flokki í nýt­ing­ar­flokk.

Hrafna­bjarga­foss í Skjálf­anda­fljóti. Meiri­hluti umhverfis- og sam­göngu­nefndar vill að beðið verði með frið­lýs­ingu land­svæða í ánni.

Mynd: Land­vernd/Mats Wibe Lund

Skjálfandafljót

Virkj­un­ar­kostir í Skjálf­anda­fljóti, þ.e. Fljóts­hnúks­virkjun, Hrafna­bjarga­virkjun A, B og C, eru í vernd­ar­flokki sam­kvæmt fyr­ir­liggj­andi til­lögu og telur meiri­hluti umhverfis- og sam­göngu­nefndar ekki til­efni til að leggja til breyt­ingar á því. „Hins vegar leggur meiri­hlut­inn áherslu á að beðið verði með frið­lýs­ingu þeirra vernd­ar­svæða gegn orku­vinnslu þar til mati á frið­lýs­ingu heilla vatna­sviða er lokið og lög um verndar- og orku­nýt­ing­ar­á­ætlun hafa verið end­ur­skoðuð.“

Samhliða því að afmörkun vernd­ar­svæðis verði end­ur­skoðuð beinir meiri hlut­inn því til umhverfis-, orku- og lofts­lags­ráð­herra að afmörkun vernd­ar­svæðis Skjálf­anda­fljóts verði kynnt fyrir nefnd­inni áður en gengið verði frá frið­lýs­ingu vernd­ar­svæð­is­ins.

Allir kostir Orkustofnunar

Auk virkj­un­ar­að­ila hefur það tíðkast að Orku­stofnun leggi að eigin frum­kvæði fram virkj­ana­kosti til mats í ramma­á­ætlun. Í fram­lagðri þings­á­lykt­un­ar­til­lögu er að finna í bið­flokkki 28 slíka kosti ýmist til nýt­ingar vatns­afls eða jarð­varma, m.a. á Torfa­jök­uls­svæð­inu og í lax­veiðiám á Aust­ur­landi.

Ástæða þess að við­kom­andi virkj­un­ar­kostir eru flokk­aðir í bið­flokk er fyrst og fremst sú að ekki eru til nægj­an­leg gögn um við­kom­andi virkj­un­ar­kost og því ekki nægi­legar for­sendur til að hægt sé að leggja til flokkun í vernd­ar­flokk eða nýt­ing­ar­flokk. „Á meðan virkj­un­ar­kost­ur­inn flokk­ast í bið­flokk eru hins vegar tak­mörk lögð á aðra land­nýt­ingu á svæð­inu,“ bendir meiri­hluti nefnd­ar­innar á í áliti sínu. „Þannig eru dæmi um að ekki sé hægt að frið­lýsa virkj­un­ar­kosti í vernd­ar­flokki gegn orku­vinnslu þar sem virkj­un­ar­kostur innan sama svæðis er í bið­flokki. Það mætti segja að við­kom­andi virkj­un­ar­kostur sé að vissu leyti fastur í bið­flokki þar sem eng­inn virkj­un­ar­að­ili er að vinna í þróun hans og þar á meðal öflun nauð­syn­legra gagna til að hægt sé að leggja til end­an­lega flokkun í vernd eða nýt­ingu.“

Orku­stofnun féllst í byrjun júní á að draga þessa til­teknu virkj­ana­kosti til baka í kjöl­far sam­ráðs við verk­efn­is­stjórn 5. áfanga ramma­á­ætl­unar sem þegar hefur hafið störf. Því er lagt til í meiri­hluta­á­lit­inu að þeir verði felldir úr verndar- og orku­nýt­ing­ar­á­ætlun að sinni. Komi upp áhugi síðar á að fram­kvæmt verði mat á ein­stökum virkj­un­ar­kosti þyrfti að leggja fram beiðni þessi efnis til Orku­stofn­unar.

Í álit­inu er áréttað að sam­kvæmt lögum um verndar- og orku­nýt­ing­ar­á­ætlun eru til­lögur verk­efn­is­stjórnar ekki bind­andi fyrir ráð­herra. Alþingi sé ekki heldur bundið af til­lögum verk­efn­is­stjórnar og geti gert á henni breyt­ingar.

„Þá lítur meiri­hlut­inn svo á að hann verði að hafa í huga aðra þætti sem ekki var horft til þegar verk­efn­is­stjórn skil­aði til­lögum sínum til ráð­herra á sínum tíma. Má þar til að mynda nefna skuld­bind­ingar Íslands í lofts­lags­málum sem leiða til þess að orku­skipti verða að vera for­gangs­mál,“ segir í áliti meiri­hluta nefnd­ar­innar. Ljóst sé að þessum skuld­bind­ingum verði ekki mætt „nema með auk­inni end­ur­nýj­an­legri orku“.

Fjöldi umsagna sem nefnd­inni bár­ust og hluti þeirra gesta sem fyrir nefnd­ina komu lögðu áherslu á mik­il­vægi sam­fé­lags­legrar sáttar um ein­stakar virkj­un­ar­fram­kvæmdir. „Í stjórn­ar­sátt­mála rík­is­stjórn­ar­innar segir að sátt verði að ríkja um nýjar virkj­anir til að byggja upp grænt og kolefn­is­hlut­laust sam­fé­lag. Mestu skipti að það verði gert af var­færni gagn­vart við­kvæmri nátt­úru lands­ins og í takti við vax­andi orku­notkun sam­hliða útfösun jarð­efna­elds­neytis, til að mæta fólks­fjölgun og þörfum grænnar atvinnu­upp­bygg­ingar,“ segir í nefnd­ar­á­lit­inu.